關(guān)于政府 “保障和改善民生”職責的法理學思考

張勇

（中共大連市委黨校 法學教研部，遼寧 大連 116013）

關(guān)于政府 “保障和改善民生”職責的法理學思考

張勇

（中共大連市委黨校 法學教研部，遼寧 大連 116013）

權(quán)力產(chǎn)生于權(quán)利并由權(quán)利而形成，權(quán)力是為了維護權(quán)利而確立和運行的，政府 “保障和改善民生”是由權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系決定的。政府保障人民權(quán)利、改善人民生活不是人類社會的自然法則，是民主共和國確立和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是憲法和法律規(guī)定政府必須履行的基本職責。人民在以法律的形式將 “保障和改善民生”確定為政府職責的同時，也賦予了政府履行這一職責的實際能力。我們的各級政府及其工作人員只要正確認識權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，認真履行憲法和法律規(guī)定的職責，就一定能夠切實地“保障和改善民生”。

行政權(quán)力；人民權(quán)利；法定職責；實際能力

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要 （草案）》經(jīng)最高國家權(quán)力機關(guān)、最高國家立法機關(guān)批準后， 《綱要》對政府提出的“保障和改善民生”的要求便具有了法的效力，并開始成為各級政府及其工作人員在未來五年中必須認真履行的一項法定職責。為了便于更加深入地認識理解這一點，筆者試從法理學的角度對此加以分析說明。

一、政府 “保障和改善民生”是由權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系決定的

人類社會中，任何一個事物與另一個事物之間的相互聯(lián)系或依存關(guān)系都不是無緣無故的，通常都是由其內(nèi)在的因素決定的，是其內(nèi)在因素的關(guān)聯(lián)性決定了其相互的關(guān)系或彼此的依存程度。政府與 “保障和改善民生”之間的關(guān)系也不例外，同樣是由政府與民生這二者之間的相互關(guān)聯(lián)性所決定的。從法理學的角度講，政府與民生之間關(guān)系的實質(zhì)是權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。換一句話說， “政府”之所以必須 “保障和改善民生”是由權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系決定的。

我們知道，行政權(quán)力和政府在人類社會中并非從來就有，而是當人類社會發(fā)展到一定歷史階段后才產(chǎn)生的。那么，行政權(quán)力和政府究竟是為什么產(chǎn)生的呢？關(guān)于這一點，古典自然法學家早已為我們做出了翔實而清楚地說明：在自然狀態(tài)的人類社會中，人人都是平等的、獨立的，每一個人都有權(quán)利維護他們自己的生命、健康、自由和財產(chǎn)，每一個人都不需要得到任何人的許可或者聽命于任何人的意志來決定或者處理自己的事務(wù)。但也正是因為這樣一種自然狀態(tài)，使人類社會不僅沒有共同承認的是非標準和裁判糾紛的共同尺度，同時也使人人都陷入了一種彼此相互爭斗的危險之中，從而使每一個人的生命、健康、自由和財產(chǎn)都得不到有效地維護和保障。于是，為了切實有效地維護和保障人的生命、健康、自由和財產(chǎn)，每一個人都讓出了自己的一部分權(quán)利，從而形成了具有公共性和支配力的權(quán)力，并交付他們所信任的人來行使，這便使行政權(quán)力和政府得以產(chǎn)生[1]。

概括地說，自從人類社會產(chǎn)生以來，民生權(quán)利就是原生權(quán)，行政權(quán)力只是派生權(quán)，民生權(quán)利是行政權(quán)力的來源和基礎(chǔ)，行政權(quán)力產(chǎn)生于民生權(quán)利，并且是由民生權(quán)利形成的。人民之所以要確立行政權(quán)力和政府，就是因為人民的切身利益僅僅依靠每一個人自身的權(quán)利得不到有效的維護和保障，人民只有在確立了行政權(quán)力和政府以后才可能真正做到這一點。而行政權(quán)力和政府既然是為了保障和改善人民的切身利益而確立的，也就理所應(yīng)當?shù)貫楸Ｕ虾透纳迫嗣竦那猩砝娑\行。

在新中國的社會主義事業(yè)建設(shè)中，特別是改革開放以來，我們黨的領(lǐng)導人也曾反復強調(diào)過權(quán)力的這一人民屬性，并以此來要求黨的各級領(lǐng)導干部一定要為人民掌好權(quán)、用好權(quán)，全心全意地為人民服務(wù)。例如，2003年7月1日，胡錦濤同志就曾這樣指出：“各級領(lǐng)導干部都要牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的思想和真心實意對人民負責的精神，做到心里裝著群眾，凡事想著群眾，工作依靠群眾，一切為了群眾。要堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，為群眾誠心誠意辦實事，盡心竭力解難事，堅持不懈做好事。要始終把群眾的利益放在第一位”[2]。2010年9月1日，習近平同志在中央黨校2010年秋季學期開學典禮上又進一步對共產(chǎn)黨員和領(lǐng)導干部提出了 “要樹立馬克思主義權(quán)力觀”的要求。習近平同志指出： “馬克思主義權(quán)力觀，概括起來是兩句話：權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用。前一句話指明了權(quán)力的根本來源和基礎(chǔ)，后一句話指明了權(quán)力的根本性質(zhì)和歸宿。全心全意為人民服務(wù)，是我們黨的唯一宗旨，也是馬克思主義權(quán)力觀同資產(chǎn)階級權(quán)力觀的根本區(qū)別。”我們共產(chǎn)黨員和領(lǐng)導干部要樹立馬克思主義權(quán)力觀，必須從理論上弄清和掌握：我們社會主義國家的一切權(quán)力，都是我們黨領(lǐng)導全國各族人民經(jīng)過新民主主義革命和社會主義革命取得和實現(xiàn)的，都是屬于人民的；我們黨作為執(zhí)政黨是代表工人階級和全體人民在全國執(zhí)掌政權(quán)，共產(chǎn)黨員和領(lǐng)導干部手中的權(quán)力都是人民賦予的；我們所有黨員和領(lǐng)導干部手中的權(quán)力，只能用來為人民謀利益，而絕不允許搞任何形式的以權(quán)謀私。 “領(lǐng)導干部無論官當多大、權(quán)有多重，都只有為人民服務(wù)的義務(wù)。而且官越大、權(quán)越重，為人民服務(wù)越應(yīng)該做出成績，越應(yīng)該把人民群眾利益放在行使權(quán)力的最高位置，把人民群眾滿意作為行使權(quán)力的根本標準。”[3]

顯然，我們的各級領(lǐng)導干部如果不了解行政權(quán)力與民生權(quán)利之間所存在的這樣一種關(guān)系，不懂得行政權(quán)力產(chǎn)生于人民權(quán)利；行政權(quán)力之所以具有支配力就是因為其具有公共性，是由人民的權(quán)利形成的；行政權(quán)力既產(chǎn)生于人民權(quán)利就應(yīng)當為人民服務(wù)等等這樣一些最基本的道理，勢必就會想方設(shè)法地在人民權(quán)利之外尋找權(quán)力，或者執(zhí)意去將人民所賦予的權(quán)力異化，完全與人民的權(quán)利對立起來，甚至直接以行政權(quán)力去損害、剝奪人民的權(quán)利。而一旦這樣，政府 “保障和改善民生”便只能是一句空話。

二、政府 “保障和改善民生”是憲法和法律的明確規(guī)定

隨著人類社會文明日益的發(fā)展，人民對確立行政權(quán)力和政府以有效地維護和保障自己的切身利益的認識日益明晰起來，特別是民主共和國的建立，不僅使人民確立起了這樣的行政權(quán)力和政府，而且為了嚴格地約束、監(jiān)督所確立起來的行政權(quán)力和政府，人民還通過立法的形式，將這一點確定為行政權(quán)力的行使者必須履行的法定職責。從法制史上看，人民對行政權(quán)力和政府作出最直接、最集中的規(guī)范性規(guī)定的法律就是憲法。

世界上第一部成文憲法——美利堅合眾國憲法開篇即明確規(guī)定：要建立一個完美的、樹立正義、保證國內(nèi)治安、籌設(shè)國防、增進全民福利并謀吾人及子子孫孫永享自由的幸福的國家①。日本1947年5月3日施行的憲法，在其 “序言”中規(guī)定： “夫國政乃受國民之嚴肅信托，其權(quán)威來自國民，其權(quán)力由國民代表行使之，其福利由國民享受之。此乃人類普遍之原理，本憲法即基于上述原理而確立。”意大利1947年12月22日通過的憲法，在其 “基本原則”中規(guī)定： “共和國的任務(wù)，在于消除經(jīng)濟及社會方面的障礙——實際上限制公民自由與平等的障礙，阻礙人格充分發(fā)展及全體勞動者真正參加國內(nèi)政治、經(jīng)濟及社會組織的障礙。”[4]法國1958年9月28日通過的憲法，在其 “前言”中規(guī)定： “任何政治結(jié)合的目的都在于保護人的自然的和不可動搖的權(quán)利。這些權(quán)利就是自由、財產(chǎn)、安全和反抗壓迫。”②

我國1982年制定的現(xiàn)行憲法對此也同樣作出了一系列的規(guī)定，例如：憲法不僅明確規(guī)定 “國家合理安排積累和消費，兼顧國家、集體和個人的利益，在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活。” “國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”。 （第十四條）而且還為有效 “改善人民的物質(zhì)生活和文化生活”，切實 “建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”確定了諸如： “國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)” （第十三條）;“國家……發(fā)展社會生產(chǎn)力” （第十四條）;“國家發(fā)展社會主義的教育事業(yè)”（第十九條）； “國家發(fā)展自然科學和社會科學事業(yè)” （第二十條）； “國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)……發(fā)展體育事業(yè)”（第二十一條）； “國家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會主義服務(wù)的文學藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館博物館文化館和其他文化事業(yè)”（第二十二條）； “國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木” （第二十六條）； “一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)” （第二十七條）[5]等等一系列的具體實現(xiàn)措施。

不僅如此，在憲法原則的基礎(chǔ)上，國家公務(wù)員法還對公務(wù)員的實際行為提出了進一步的具體要求：公務(wù)員必須 “模范遵守憲法和法律”； “按照規(guī)定的權(quán)限和程序認真履行職責，努力提高工作效率”； “全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督”； “維護國家的安全、榮譽和利益” （第十二條）等等[6]。顯然，相對于其他國家的憲法規(guī)定看，我國現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定不僅實際、具體，而且更具有可操作性，更有利于人民福祉的實現(xiàn)。

由此可見，行政權(quán)力必須保障人民權(quán)利、改善人民生活早已由人類社會的一條自然法則，成了人民共和國得以確立和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，成了國家憲法和法律明確規(guī)定政府必須履行的職責。我們的各級政府及其工作人員只有認真地學習這些規(guī)定，深刻地理解這些規(guī)定，實踐中才可能積極主動地關(guān)心人民的實際生存狀況，全面及時地解決人民的衣食冷暖問題，使人民的各項權(quán)利都得到有效的保障，使人民的實際生活水平隨著國家建設(shè)的發(fā)展而逐步提高。

三、政府 “保障和改善民生”是人民賦予的實際能力

由于人民所享有的、需要有效保障的權(quán)利很多，而人民實際生活中所面臨著的亟需要加以解決的問題，又體現(xiàn)在衣、食、住、行等十分具體的方方面面。這其中，無論就業(yè)、收入、住房、飲食、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等哪一個方面問題的解決，都需要切實有效的措施，都需要有實實在在的付出，絕不能搞半點兒虛假。這就意味著，我們的各級行政官員僅從權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系上認識到政府必須 “保障和改善民生”，僅從憲法和法律的規(guī)定中了解到 “保障和改善民生”是政府的一項法定職責并不夠，還必須具有相當?shù)奈锪Α⒇斄Γ瑳]有相當?shù)奈锪Α⒇斄Γ鉀Q人民生活中的任何問題都不可能。

那么，我們的各級政府是否具有“保障和改善民生”的實際能力呢？從表面上看，這似乎是個問題，但實際上卻并不存在。因為，人民在以法律的形式將 “保障和改善民生”確定為政府的一項職責的同時，也以法律的形式將全部的國家財產(chǎn)權(quán)明確地規(guī)定為政府所有。換一句話說，人民已經(jīng)將政府確定為全部國家財產(chǎn)的直接代表，已經(jīng)把全部國家財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)完全賦予了政府。

雖然從憲法的規(guī)定看， “中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”。 “人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)” （第二條）；“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)” （第五十七條）；“中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)” （第八十五條）； “地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)” （第一百零五條）。但從國家的現(xiàn)行管理體制看，全國人民代表大會代表全國人民行使的國家權(quán)力，主要體現(xiàn)在制定國家法律和對關(guān)系國家全局的重大問題作出決定方面，具體的執(zhí)行機關(guān)則是國務(wù)院。換言之，從現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定看，不僅最高國家行政機關(guān)國務(wù)院具有保障和改善民生的實際能力，國家機關(guān)、國家舉辦的事業(yè)單位、地方人民政府同樣也具有保障和改善民生的實際能力。

那么，實際狀況又如何呢？改革開放30年的事實表明，我們的國民經(jīng)濟一直都在快速穩(wěn)定地向前發(fā)展著，1979年~1988年的平均增長率為10.1%；1989年~1998年的平均增長率為9.64%；1999年~2008年的平均增長率為9.63%；改革開放30年的平均增長率為9.79%。2010年的經(jīng)濟總量又超過了4萬億美元，我國已經(jīng)成了區(qū)域內(nèi)的第一大經(jīng)濟體和全球的第二大經(jīng)濟體。與此同時，政府所掌握的社會財富也在迅猛增加，據(jù)統(tǒng)計：1978年政府的財政收入只有1132億元，2003年便突破了2萬億，2005年則達到了3萬億，2006年接近4萬億；2007年又猛增至5.1萬億，2008年繼續(xù)增長為6.1萬億，2009年是6.8萬億。

一般來說，政府掌握如此豐厚的社會財富并不是壞事，因為這可以使公共保障體系建設(shè)的投入更大，為人民提供更全面、更完善的服務(wù)。但客觀事實是，改革開放以來雖然民生狀況有了一定程度的改善和提高，卻與國民經(jīng)濟的實際增長狀況和財政收入的實際增長狀況遠遠不相適應(yīng)。例如，從1986年到2005年的20年間，撫恤和社會救濟支出占財政支出的比重只提高了0.5%。國防、科技、農(nóng)業(yè)支出占財政支出的比重則分別下降了1.8、1.2、0.4個百分點。從國家財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例看，世界的平均水平是4.9%，發(fā)達國家為5.1%，欠發(fā)達國家為4.1%。印度、哥倫比亞、巴西等發(fā)展中國家都超過了4%，我國在1993年頒布的 《中國教育改革和發(fā)展綱要》中提出到2000年要達到4%，但直到2002年也僅僅達到3.41%，以后又逐年下降，2004年是2.79%，2005年則僅有2.16%。而大學的學費卻在1978年到2003年的25年間，上漲了25倍，致使我們的學生家庭所分攤的高校教育成本比例達到了44%至66%，遠高于國外的13%至15%。2007年，雖然中央財政安排醫(yī)療衛(wèi)生支出的增幅高達86.8%，但巨大增幅背后的基數(shù)卻令人羞于啟齒，因為發(fā)達國家用于醫(yī)藥衛(wèi)生開支均占GDP的10%以上，新興經(jīng)濟體巴西7.9%；印度6.1%；非洲窮國贊比亞5.8%；我國卻只有2.7%。而且，中國政府的衛(wèi)生投入占醫(yī)藥衛(wèi)生總支出的比例還在逐年減少，1985年政府預(yù)算衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比例為38.58%，1995年為17.97%，2000年后只剩下15%左右。2007年,美國的財政稅收占GDP的18%，在直接涉及老百姓的醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)福利上的開支約為15000億美元，相當于聯(lián)邦政府總開支的61%，為美國GDP的11.5%，分到3億美國人身上，人均5000美元，相當于美國人均可支配收入的18%。我國5.1萬億元財政收入占GDP的20%，在同樣三項上的開支，總共約6000億元，相當于財政總開支的15%，為全年GDP的2.4%，分到13億人身上，人均461元，相當于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的3%。

而與此形成鮮明對照的卻是行政管理費用支出的大幅度增加，據(jù)統(tǒng)計：從1978年至2003年的25年間，行政管理費用從不到50億元上升到7000億元，增長達87倍，而且近年來仍在以年均23%的數(shù)字增長著。行政管理費用占財政總支出的比重，2003年已上升到19.03%，遠遠高出日本的2.38%；英國的4.19%；韓國的5.06%；法國的6.5%；加拿大的7.1%；美國的9.9%。國外行政管理費一般只占財政收入比重的3%至6%，而我國28年里，中國公務(wù)員的職務(wù)消費增長了140倍多，占全國財政總收入的比例也從1978年的4%上升到2005年的24%。如此巨大的行政成本，致使1986年至2005年人均負擔的年度行政管理費由20.5元增至498元，增長了23倍。

顯然，政府要切實 “保障和改善民生”并不存在所掌握的社會財富的量的障礙。問題的關(guān)鍵在于，我們的各級政府及其工作人員是否正確地運用了人民所賦予的權(quán)力，是否正確地支配、使用了手中所掌握的社會財富。用江澤民同志的話說： “新中國成立之后，黨成為執(zhí)政黨，掌握了政權(quán)，有了調(diào)動全國人、財、物等資源的權(quán)力，而且權(quán)力之大，可調(diào)動的資源之多，都是未執(zhí)政前無法比擬的。大批黨員、干部擔任了從中央到地方各部門、各個地區(qū)的領(lǐng)導職務(wù)，手中都掌握了這樣那樣的權(quán)力。黨的地位的變化，黨員和干部的地位的變化，對各級黨組織和每個黨員、干部都是一個新的極大的考驗，也給我們黨的自身建設(shè)提出了新的課題。最主要的問題是：黨的各級干部是否真正懂得我們的權(quán)力是人民賦予的，能不能正確地運用手中的權(quán)力？”[7]換一句話說，從各級政府所具有的實際能力看，只要我們各級領(lǐng)導干部都真正懂得了：行政權(quán)力產(chǎn)生于人民權(quán)利，行政權(quán)力是為了維護和保障人民的切身利益而確立和運行的； “保障和改善民生”是憲法和法律明確規(guī)定的一項基本職責，必須認真履行。人民的各項權(quán)利就會得到切實有效的維護和保障，人民的實際生活就會在國民經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時得到及時而全面地改善，人民的幸福指數(shù)也一定會有迅速的提高。

注釋：

①原文為 “我們美國人民，為建立一個更完美的合眾國、樹立正義、保證國內(nèi)治安、籌設(shè)國防、增進全民福利并謀吾人及子子孫孫永享自由的幸福起見，特制定美利堅合眾國憲法”。

②法國一九五八年憲法援用 《人權(quán)宣言》作為 “前言”，此為其第二條。

[1][英]洛克.政府論：下篇[M].葉啟芳，瞿菊農(nóng)，譯.北京:商務(wù)印書館，1964：5-8，77-78.

[2]胡錦濤.在“三個代表”重要思想理論研討會上的講話 [N].人民日報，2003-07-02.

[3]習近平.領(lǐng)導干部要樹立正確的世界觀權(quán)力觀事業(yè)觀 [N].學習時報，2010-09-06.

[4][日]木下太郎.九國憲法選介[M].康樹華，譯.北京：群眾出版社，1981：48，75，95.

[5]中華人民共和國憲法 （2004年3月14日修正文本）[M].北京:中國法制出版社，2004.

[6]中華人民共和國公務(wù)員法[M].北京:中國法制出版社，2005.

[7]江澤民.推動黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的深入開展[A].論“三個代表[C].北京：中央文獻出版社，2001：103-104.

[責任編輯：姜卉]

D901

A

1671-6183（2011）04-0038-04

2011-03-24

張勇，男，中共大連市委黨校法學教研部副教授。