中國農地制度沿革與現狀及改革關鍵問題分析

○鮑 巍 李世平（西北農林科技大學經管學院 陜西 楊凌 712100）

中國農地制度沿革與現狀及改革關鍵問題分析

○鮑 巍 李世平（西北農林科技大學經管學院 陜西 楊凌 712100）

改革開放以來，中國的經濟取得了飛速發展。但是伴隨這經濟的發展，以家庭聯產承包責任制為基礎的農村土地集體所有制形式越來越不適應新時期的農村經濟市場化發展的要求，針對這種由體制而導致的發展中的矛盾和突出問題，本文試圖從歷史的角度來分析現有農村土地所有制形成的過程和根源，并針對目前呼聲很高的改革浪潮，提出改革所必須面對問題，通過對這些問題的分析，希望能對中國的農地所有制改革進程有所裨益。

農地所有制 改革 糧食安全 就業

經濟學十大原理之一：人們會對激勵作出反應。無論人們確立政策的出發點是多么的正確，有的時候往往得到意想不到的結果，而這些結果往往會與政策制定者的初衷相違背。在新中國建立以來，中國農村土地所有制度的三次改革的歷史就充分證明了這一點。

一、中國農地制度經歷的三次變革

第一次變革是在1949年到1952年，這次土地制度的變革，按1950年的《中華人民共和國土地改革法》的規定，目的是廢除地主階級封建剝削的土地私有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。這次土地制度變革使中國農民享有了完全的土地產權，使絕大多數農民提高了生活水平。以土地私有制為基礎的農民個體經營是當時中國農村經濟生活的基本形式，也促進了農業和農村的發展，并為國家工業化、城市化提供了可觀的資本。所以這次土地制度的變革是受歡迎的，是成功的嘗試和探索。

第二次土地制度的變革發生在1956年，并一直延續到改革開放。這次土地制度變革的目的是抑制土地改革后農村產生的貧富分化現象，同時利用社會主義制度的優越性加快農村和農業發展。人民公社化后，農業生產的規模經營對快速積累工業化資金有積極的作用。但是這樣導致的結果卻是農業、農村生產力發展緩慢，農民生活水平提高緩慢乃至下降。農民普遍缺吃少穿、城市居民生活也普遍清苦的事實也引發了第三次土地制度的變革。

第三次土地制度變革起始于1978年，在改革開放的背景下，國家因勢利導，推行家庭承包制度。這次農地制度變革把土地的生產經營權再次賦予家庭，但土地所有權仍然屬于集體。由于這種制度在計劃經濟體制尚未打破的情況下能夠部分地滿足農民對土地和勞動時間的自由支配，農民的生產積極性被充分地調動起來。中國的農業和農村在短短的幾年內便發生了翻天覆地的變化，中國農民的生活水平也有了顯著的提高。絕大多數農民擺脫了饑餓，獲得了溫飽。

二、中國農地問題現狀

中國的經濟體制改革是從農村家庭承包制的推行開始的。現在的家庭聯產承包責任制賦予了農民三十年的土地使用權，但農民擁有的僅僅是土地的使用權而不是土地的所有權。農村家庭承包制調動了農民的生產積極性，并為鄉鎮企業的興起創造了條件。在現行農地制度下，農村的土地名義上是集體的。而且現有的土地集體所有制也使農地無法流轉，不利于農業的適度規模經營，農民沒有土地所有權，土地使用權經常變動，這就必然造成農民對土地長期投資行為的扭曲，影響農業和農村的正常發展和農業產量的提高。農村土地集體所有權的性質在立法上的模糊不清導致了理論和實踐上的混亂和矛盾，其結果是農民的土地使用權、收益權、流轉權等權益受到嚴重損害，進而不利于整個國家的工業化和城市化。

隨著中國經濟的發展，現有的農地產權制度因為各種問題而激發出各種矛盾，有一些是歷史遺留下來的，如戶籍制度造成的二元結構問題；也有各級政府在土地法規執行過程中的不作為、亂作為以及法律制度的不完善導致的，如征地問題和小產權房問題等。所有這些問題都嚴重損害了中國農民的利益。這些矛盾每年都有擴大激化的趨勢。有一些更深層的矛盾同樣值得引起社會的嚴重關注，如人口問題和糧食安全問題。人口越多，對糧食生產的壓力就越大，對政府的公共產品的供給需求就越多，人均收入也就越低，對就業的壓力也就越大，而如何解決好人口問題與糧食安全問題，都是關系到國民經濟發展的關鍵問題。

三、農地所有制度改革的關鍵問題

無論中國實行何種農地制度，中國政府都要面對農地制度改革中的兩個關鍵性的問題：一是糧食安全問題；二是人民就業問題。中國的農地所有制度是否能產生足夠的激勵使中國的土地生產出足夠如今13億而未來更多人口生存所需要的糧食，這是一個基本問題，在這個問題上我們沒有必要去參考外國的經驗，因為中國所處的歷史狀況和時代背景與世界上的其他發達國家不同，中國所擁有的資源稟賦也不同。人民就業問題，歸根結底就是人民的生活能否得到保障。這些除了一些基本的福利保險外，還要看適齡勞動人口是否有重組的勞動崗位，通過就業來實現自我生存的保障。很顯然，中國的13億人口的就業問題是一個非常嚴峻且非常艱難的問題，中國的現有的生產力發展水平很顯然不能提供如此之多的就業崗位。因為農業的規模報酬不變，而工業的規模報酬遞增，很多原來的農民都有意愿放棄了農業生產而進入城市，但是放棄農業生產的農民卻不一定具有在城市工作的技能和就業機會，這樣就會造成大量的人口失業，從而對城市的發展造成極大的危害。

1、糧食安全問題

中國是個負責任的大國，糧食已經能夠自給。但是中國的人口持續增加，而農業用地卻不斷減少，如何能保證中國的13億多人口的吃飯問題，是一個非常現實和嚴峻的問題，而中國的基本稟賦與世界其他經濟發達國家還有很大差距，表1的數據可以做些參考。

表1

在表1中可以看到發達國家所實際擁有的總國土面積為2881.2萬平方公里，而總人口為61444.6萬人，總耕地面積為31339萬公頃。這些國家擁有大量的資本，通過上百年的飛速發展，這些國家早就完成了國內的工業化，它們農業機械化程度高，農業技術水平高，糧食單產高。而中國就完全不同，我國人口眾多，但是土地資源少，糧食單產低，機械化程度低，農業技術相對落后。中國因為是勞動力密集型的國家，自然希望多出口一些勞動力密集型的農產品，發達國家尤其是糧食產量多的國家自然希望能將土地密集型的糧食出口到中國來，但是主要障礙是各國都有糧食安全的考慮。從經濟學角度來看，中國作為一個快速發展的國家，多進口沒有比較優勢的糧食，對資源配置的改善和經濟的增長，甚至對農民收入的提高都有好處。但是，有些糧食出口大國經常以糧食作為武器來達到自己的政治目的，各個國家都不愿意自己的糧食安全被其他國家控制，中國為了自己的發展，自然也就不能也不愿意大量進口糧食。所以保證農業生產的穩定和農業從業人員的穩定，對國家的戰略發展有重要意義。

因此一個設計良好的農地所有制度必須能產生足夠的激勵使農業人口能生產出足夠整個國家需要的糧食。目前來看，農地制度在這個問題的作用還是較好的，但是有惡化的趨勢，因為現在對土地的肆意占用和浪費非常嚴重，大量的耕地被轉為其他用途，雖然我們可以通過技術的提升緩解這一惡化的趨勢，但是這也只是減慢了惡化的速度而已，因此，農地所有制度的改革應該更加明確在土地從農用地轉為非農業地上的產權，并對其加以控制。

2、就業問題

2006年，我國的經濟活動人口為78250萬人，到2010年、2015年、2020年，我國經濟活動人口將分別達到81142萬人、83729萬人、85860萬人。也就是說，在未來的十幾年，除了現有的失業人口之外，我國年均增加勞動力將達到660萬人，這會給社會帶來巨大的壓力。

在我國，非農就業是農民增加收入的最主要途徑。因此，失業率的提高將會降低農民非農就業的機會，進一步擴大城鄉之間的差距。此外，我國中、西部地區有幾千萬人口在經濟較發達的東部就業。因此，失業率的提高也會進一步擴大我國地區之間的差異，不利于建立和諧社會的目標。再者，失業率的提高會使得一部分非農就業的農民被迫回到農村從事農業，這會擴大農村內部的收入差距，從而阻礙我國農村經濟和全國經濟的長期發展。但是一個國家要實現長期穩定的經濟增長，必須要有良好的社會環境，社會各階層之間關系比較協調，基本不出現社會摩擦和政治不穩定。失業率的提高會導致一部分人失去在城市就業的機會，導致在城市出現大量貧困人口。在物質上、人文上，這一部分人被排斥在主流社會之外，他們會對社會產生不滿和仇視，成為社會消極的因素，可能會鋌而走險從事違法行為，甚至成為社會動蕩的隱患。

目前已經有1億多農民進城務工，而中國的農業人口實際超過6億，這么多的農業人口的就業問題，如何解決。以目前的發展形勢來看，全部轉到城市并在城市獲得就業極不現實。另外，城市人口增加，也會導致失業率的增加。而在6億農村勞動力資源中，文盲3593萬人，占6.8%；小學文化程度17341萬人，占32.7%；初中文化程度26303萬人，占49.5%；高中文化程度5215萬人，占9.8%；大專及以上文化程度648萬人，占1.2%。因為我國農民的受教育水平比較低，所以他們到城市里一般只能從事體力勞動，這也在一定程度上降低了農民工留在城市的可能性。而且還會給城市帶來一些問題，其中最突出的就是“貧民窟”問題。

世界各國的城市發展歷程表明，貧民窟是城市化進程中很難回避的問題，只要具備一定的經濟規模和聚集效應，大城市總是會吸引越來越多的農村和周邊中小城市的移民，從而引發并加重貧民窟問題。可見，無論如何，貧民區都具有經濟貧窮和居住條件惡劣的特點。貧民窟問題主要產生于城市的快速發展。城市化從某種意義上意味著對農業耕地的侵蝕，造成大量無地農民向城市流動，然而城市化過程中農民的就業機會卻嚴重不足。農民單向流動雖然推動了城市工業的發展，但城市經濟發展創造出來的就業機會遠遠滿足不了不斷擴展的城市人口的就業需求，加上進城農民自身的素質偏低和工作技能缺乏，出現進城農民失業、就業不足、就業質量差等問題，導致他們由農村的無業農民轉而成為城市的貧民。因此中國的城市化進程還是不宜過快，而是應該實行“離土不離鄉”的政策，大力發展鄉鎮和農村的基礎建設，吸收農民就業。

四、結束語

中國農村和中國農業如果不能吸引大量農民在農村就業，土地不能生產出足夠的糧食的話，這些都是極其嚴重的問題。“貧民窟”的問題還好解決，畢竟農民進城能促進城市化的發展，能擴大城市的規模，但是政府并不能夠創造出那么多的就業崗位。沒有那么多的就業崗位和就業機會，有那么多的人失業，這對社會是一個非常大的隱患。因此中國農村土地所有制的改革不能太激進；農業人口向非農業人口的轉換絕對不能操之過急，必須有一個過渡階段。保證農業用地，保證農村和農業還能吸納大量的勞動力，在鄉村發展城鎮化建設，大力發展小城鎮和農村的基礎設施建設，將會成為我國經濟的下一個增長點，同時保護農用地數量，穩定農業就業人口，保證糧食生產，確保城市化和我國經濟的平穩發展，對我國建設“和諧社會”有重大意義。

作為經濟人，人們會對激勵做出反應，而制度作為最權威的一種激勵模式，會對人類的行為產生巨大的作用。設計良好并運行良好的農地制度，能在極大程度上提升農村和農業的產出，保證國家的糧食安全；同時作為對農村的補貼，政府必將加大對農村基礎設施和公共產品的供給，提高農村的福利和人口的素質，為農業勞動力的轉移打下堅實的基礎。但是農地產權制度的改革并不是一蹴而就的事情，而是有一個長期的路徑演變過程。在這個過程中，各種內部外部條件成熟之后，農地產權制度的改革才能真正獲得成功。因此，如果在農地制度創新方案選擇時只顧效率而忽視公平的作用，損害了大多數人的利益（即使這種損害是短期的），就會使農地制度變革的成本過大，從而極大地侵蝕制度變革帶來的績效，甚至會將變革毀于一旦。

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