當前我國職業教育投入現狀的分析與思考

□劉 曉 石偉平

當前我國職業教育投入現狀的分析與思考

□劉 曉 石偉平

教育投入是指一個國家或地區根據教育事業發展的需要，投入教育領域中的人力、物力和財力的總和。近年來我國職業教育經費投入方面取得了顯著的成就，但仍存在著職業教育經費占教育總經費的比重不高、內部分配不合理、機制不完善等問題。借鑒國外發達國家的成功經驗，我國今后應當從加強職業教育投入、完善職業教育經費投入機制、多渠道爭取經費來源、加強職業教育經費的管理等方面尋求對策。

職業教育；經費；投入

教育投入是指一個國家或地區根據教育事業發展的需要，投入教育領域中的人力、物力和財力的總和。它不僅包括資金投入，還包括政策、認知、精神和行為等廣義的投入。[1]近年來，我國職業教育發展取得了舉世矚目的成績，截止到2009年，全國中等職業學校發展到14427所，招生規模達到873萬人，在校生達到了2179萬人；高等職業院校發展到1215所，招生313萬人，在校生達到了965萬人，占到我國總體教育規模的“半壁江山”。[2]但與發展規模形成鮮明對比的是，長期以來我國職業教育投入不足的情況依然嚴重，成為影響職業教育健康持續發展的主要因素和制約職業教育資源效益發揮的瓶頸。因此，借鑒和分析發達國家對職業教育投入的經驗和成效，采取有效對策，盡快完善我國職業教育投入機制是提升職業教育發展水平和質量的當務之急。

一、近年來我國職業教育投入的現狀

（一）近年來我國對職業教育投入的成績與經驗

1.對職業教育日益重視，經費投入總量逐步提升

在國際上，通常用“國家財政性職業教育經費”、“預算內職業教育經費”、“生均預算內事業費”以及“生均預算內公用經費”來反映政府對教育的重視程度與支持程度，以及可支配財力對教育投入的強度。進入新世紀以來，黨和國家不斷重視和加強職業教育，由表1可以看出，自2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》頒布以來，我國職業教育進入快速發展階段，國家對職業教育的投入也開始逐步提升，職業教育經費投入總量、國家財政性職業教育經費和預算內職業教育經費逐年遞增，有效保障了職業教育的基本建設經費。由表2可見，2000年以來全國中等職業學校生均預算內事業費和生均預算內公用經費每年均有所增加。中等職業學校生均預算內經費從2000年的1349.45元增長至2008年的3811.34元，增幅達182.43%，而生均預算內公用經費從2000年的214.90元增加到2008年的911.71元，增幅達324.25%。

2.圍繞提升職業教育質量的專項投入不斷增多

表1 2006-2008年各級職業學校經費投入情況（單位：元）

（數據來源:教育部財務司，國家統計局社科司主編.中國教育經費統計年鑒(2003-2008)，中國統計出版社）

表2 2000-2008年全國中等職業學校生均經費及增幅情況（單位：元）

我國政府對職業教育投入加大的另一個表現，就是越來越多的“真金白銀”的專項經費投入到職業教育中來。例如，“十一五”期間，中央財政對職業教育投入100億元，重點用于支持實訓基地建設，充實教學設備，資助貧困家庭學生接受職業教育。這其中就包括了多項職業教育專項建設經費。首先是中等職業學校教師隊伍建設專項投入。2006年教育部、財政部聯合下發了《關于實施中等職業學校教師素質提高計劃的意見》，決定“十一五”期間中央財政安排5億元專項資金，支持中等職業學校教師隊伍建設，這超過了改革開放20多年來中央財政用于這項工作的經費總和。其次是示范性高職建設計劃的專項投入。2006年11月，教育部、財政部共同組織實施國家示范性高等職業院校建設計劃。“十一五”期間，中央財政至少安排20億元專項資金，重點支持100所國家示范性高等職業院校建設，這是我國歷史上首次為高等職業教育工作劃撥專項資金。第三是針對中等職業學校學生學費的系列資助項目。國務院決定，“十一五”期間要至少安排40億元專門用于資助貧困家庭學生接受中等職業教育。2006年8月，8億元中央專項經費下撥。《關于完善中等職業教育貧困家庭學生資助體系的若干意見》和《中等職業教育國家助學金管理暫行辦法》兩個重要文件，全面勾畫了國家要建立的中等職業教育貧困家庭學生助學制度的基本框架，明確了中央專項經費安排的原則、資助對象和標準、工作程序等。與此同時，經國務院同意，從2009年秋季學期開始，對中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費。

（二）我國職業教育投入面臨的問題

1.職業教育經費占教育總經費的比重仍然較低。從國際經驗來看，世界多數發達國家教育經費支出一般呈現出寶塔型結構，即在分配教育經費時，優先滿足初、中等教育發展的資金需求，在此基礎上增加對高等教育的投資。但中國目前在初、中等教育尚未普及的情況下，將本來有限的教育經費大量投入在高等教育領域，使得中國高教投資比重偏高，不僅高于發展中國家，而且高于發達國家，造成教育經費錯置，基礎教育、職業教育投入不足，經費支出結構也與各類教育事業發展規模和目標極不適應，嚴重阻礙了中國教育事業的發展。由于經費投入長期嚴重不足，職業教育的緩解就業危機和降低失業率的功能還沒有顯現出來，而且經費投入的結構不均衡更制約了職業教育的良性發展。以中等職業教育為例，從2001年到2009年，我國中等職業學校招生從400萬人擴大到873萬人，增加了一倍有余。但從表1的數據來看，中等職業教育預算內經費占全國預算內教育經費的比例卻在不斷下滑，從2004年的7.4%下降至2008年的6.54%，沒有恢復到歷史上15%的最高水平。此外，如果與普通高中相比，中職的生均校舍面積、生均圖書數量、生均固定資產值也都在明顯下降。普通高中生均校舍面積為14.9平方米，中職校生均校舍面積僅為12.5平方米；普通高中的生師比為16.78∶1，而職業高中和普通中專的生師比則分別為23.47：1和31.27：1。[3]中職校舍擁擠、師資不足，尤其是合格的雙師型教師更為缺乏。而在高職方面，盡管隨著近年來各種項目經費的增加，高職經費投入的比重逐年增加，但是在整個高等教育經費里面，高職只占普通高等教育的20%，這與高職規模占高等教育“半壁江山”的比重明顯不符。

2.職業教育經費內部分配失衡，尚缺乏完善的職業教育經費投入保障、管理機制。首先是職業教育經費內部分配失衡。近年來，國家針對職業教育發展中的一些薄弱環節和問題，相繼開展了一系列建設項目，如職業教育實訓基地建設項目、高等職業教育示范學校建設項目等。這些項目在一定程度上推動了地方發展職業教育的積極性，拉動了地方對職業教育的投入。但從整體上看，國家項目的建設和投入具有階段性和突擊性特點，且只是部分學校和學生受益。以高等職業教育為例，近年來經費投入往往側重于示范性高職院校，這種“扶優保重”的政策，致使教育投資出現明顯的“馬太效應”，人為地加大了部分示范校和一般高職院校之間的差距，一定程度上破壞了完整的學校生態系統。其次，職業教育經費缺乏穩定的經費投入保障機制，且經費管理存在問題。近年來，國家頒布了一系列有關增加職業教育投入的法律法規和政策，但落實得不好，公共財政對職業教育的支持不足，預算內教育經費增長緩慢，政府的投入增長大大低于職業教育規模增長，且財政投入地區差異正逐年擴大。職業教育經費使用存在著使用效益較低的問題，并且管理上存在著重分配輕管理、重數量輕效益、重投入輕產出、重硬件建設輕軟件建設的現象。

二、世界發達國家對職業教育投入的經驗舉要

自上個世紀以來，世界發達國家和地區經濟快速發展的經驗表明，職業教育與培訓是提高社會培訓、解決失業人口問題和解決各種經濟危機的有效途徑。因此，世界發達國家都采取各種措施保障對職業教育投入。

（一）通過直接撥款的方式增加職業教育的經費投入

職業教育經費投入，亦指國家財政性職業教育經費（包括各級財政撥款，城鄉教育費附加，校辦產業減免稅等項目的撥款），以及職業學校社會自籌資金（包括學雜費收入，企業對職業培訓的支出或補償，社會集團及公眾的集資或贊助，私募資金，以及銀行的固定資產質押貸款的籌集）。例如，芬蘭政府宣布增加職業培訓經費預算，政府將努力為職業培訓預留更多的資金，以使更多學生獲得培訓機會。其目標是讓每個完成義務教育的青年人都能繼續他們的教育，并能在他們自己選擇的教育機構獲得理想的學習機會。[4]同樣，受經濟危機影響，韓國政府2009年的預算主要用于創造崗位和緩解資金枯竭，創造崗位用的相關預算達4.8655萬億韓元（約266億元人民幣），比2008年增加了41%。在創造崗位的相關預算中，增幅最大的領域是“職業教育”，從1106億韓元（約6億元人民幣）增至4643億韓元（約25億元人民幣）。[5]

（二）通過硬件設備的投入加強基礎能力建設

投入大量資金進行硬件的更新，提升基礎能力建設，保障職業教育與培訓的順利進行，同樣也是發達國家和地區投入職業教育的重要方面。加拿大安大略省政府宣布，從2008年開始將在3年內為24個職業學院投資6000萬加元，支持其購置新書、實驗設施及其他相關設備設施。其培訓、學院和大學部部長John Milloy表示，為了適應全球經濟競爭，今天的學生必須在最現代、最新的設備和軟件條件下接受培訓，對學生的投資就是對安大略省未來的投資。[6]此外，澳大利亞陸克文政府也宣布加強中等后教育基本設施發展。政府將在今后10年內對大學、職業教育機構基本設施的更新和維護提供110億澳元的“教育投資撥款”（Education Investment Fund，EIF)。該撥款的重要領域是大學和職業教育機構的基本建設費用支出及其設施、設備的維護和更新。這筆經費沒有最高限額，意味著教育機構可以進行更加充分的投資。

（三）通過靈活多樣的渠道增加職業學校的經費來源

除了增加政府公共投資外，多渠道擴充職業教育經費來源，提高經費利用效率，增加對學生的經費補助也成為很多國家職業教育政策關注的重點。[7]2008年5月，歐盟職業培訓發展中心在希臘薩洛尼卡召開了主題為“職業教育與培訓投資策略”的國際會議。會議指出，精心設計的成本分擔政策能夠提高培訓機構的效率，并減輕人們獲得培訓機會的不平等性。不斷變化的勞動力市場需求、企業承擔培訓經費的大量減少以及努力改善職業教育與培訓的投資策略應該置于各成員國職業教育與培訓發展的重要議程中。對職業教育與培訓投資是全社會的共同責任，包括政府、企業、社會團體、金融機構和個人等。而在德國，職業教育是由社會眾多部門參與的多元多層次管理體制，除聯邦和州政府外，經濟部門、行業協會、聯邦勞動局、各類公共部門和教會均是直接參與者。由此，決定了其經費來源的多途徑性。在眾多教育承擔機構中，國家（聯邦和州）和企業是主要的經費承擔者。其他參與者主要在職業繼續教育和轉崗或轉業培訓方面提供部分經費。[8]

（四）通過制定法律、法規來保障職業教育的資金投入

在職業教育較為發達的國家，如德國、英國和法國等國政府都頒布了職業教育經費方面的有關法律，通過制定系列法律、法規的方式保障職業教育的經費運營。德國《聯邦勞動促進法》第50條規定，德國聯邦勞動局可向各種職業教育機構和設施提供資助或津貼，用于建造和擴建各種跨企業、跨行業的職業教學設施，其目的在于促使各職業教育機構在教學場所和教學設備方面不斷適應勞務市場的變化和職業的技術更新。[9]2009年4月24日，法國政府宣布實施一項“青年培訓與就業計劃”，計劃的內容是，政府從2009年4月到2010年6月間，斥資13億歐元，向50萬名法國年輕人提供就業或培訓方面的資助，培訓的重點放在見習上，那些接收見習生和將實習員工提升為長期合約員工的企業將獲得稅賦減免及其他獎勵，整個援助計劃的資金由法國新成立的社會投資基金提供。薩科齊政府希望通過這一計劃，到2010年6月可以為32萬名法國青年找到見習工作崗位。[10]此外，為了抑制經濟危機帶來的失業人數的上升，英國政府近期出臺了一項“國家實習計劃”，向大學畢業生提供帶薪實習的機會，這也是英國政府振興經濟的一項重要舉措。[11]

三、國際視野下優化我國職業教育投入的對策分析

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）在保障經費投入部分強調：教育投入是支撐國家長遠發展的基礎性、戰略性投資，是教育事業的物質基礎，是公共財政的重要職能。《綱要》在強調“加大教育投入”、“完善投入機制”、“加強經費管理”的同時，還特別提出“實行政府、行業和企業及其他社會力量等多渠道依法籌集經費投入的機制”。因此，我們必須結合世界發達國家對職業教育投入的有效經驗，進一步優化我國職業教育的投入機制。

（一）加大教育經費投入，增加職業教育所占配額

首先，不斷增加教育經費總體投入，提升教育投入在國民生產總值所占比例。政府教育投入占國民生產總值（GDP）比例，往往是衡量一個國家政府支持教育努力程度的重要指標。根據世界銀行測算，教育經費占國民生產總值的比例2000年全世界平均為4.4%,其中高收入國家平均為5.3%，中等收入國家平均為4.5%，低收入國家平均為2.8%。[12]《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出到2012年教育經費將達到GDP的4%，這將成為體現教育優先發展的重要指標。這就要求政府今后一段時間內加大教育投入，在各級財政預算中，中央和地方各級財政教育支出增長幅度都要明顯高于財政經常性支出的幅度。其次，合理分配教育經費，適當對職業教育經費投入有所側重，保障當前職業教育由于規模發展到內涵建設過程中的基本經費建設。尤其是加大對中等職業教育的資金投入，提高中等職業教育經費在國民收入和財政支出中的比重，使擴招的速度和教育經費增長的速度相協調，達到法律規定的“三個增長”的要求。強化各地政府發展中等職業教育的責任，借鑒義務教育經費保障機制的做法，逐步建立中等職業教育經費保障機制，使中等職業教育能夠獲得穩定的經費來源，為以后普及高中階段教育做好準備。

（二）以生均經費為標準，完善職業教育投入機制

實踐證明，由于生產實習過程中大量原材料的消耗，加上特殊的實習、訓練場地，高昂的設備，以及較低的生師比，因此職業教育往往需要比普通教育更高的投入。[13]根據世界銀行一項研究表明，發展中國家職業技術學校生均成本通常比普通中學要高153%。[14]因此，以生均經費指數取代專項投入撥款作為衡量國家職業教育投入指標應當更為合理。所謂生均經費指數，即各級教育生均經費占人均GDP的比例，它可以衡量各國教育經費的充分性和合理性，它是反映教育投入的一個重要指標，[15]能夠更加準確地反映國家對某類教育投入程度。在此，筆者認為今后的職業教育投入應當盡量改變以往的以專項投入這種容易導致失衡的投入方式，變為均衡的以生均經費為投入標準的撥付方式。對此，國務院應當首先組織財政部和教育部等有關部委，提出制定職業院校生均經費標準的制定原則，規定生均經費標準的構成內容，并根據我國東部、中部、西部地區經濟社會發展水平和專業教學成本差異，規定各區域、各專業大類生均經費最低控制標準，以此作為各省市區制訂本地區職業院校生均經費標準的指導意見。同時，各地政府要依照標準，足額撥付經費，保證生均經費和生均公用經費穩定增長，改善職業學校的辦學條件，加強職業學校的基礎能力建設，為職業院校今后的可持續發展創造條件。

（三）加強經費管理，提高職業教育經費投入效益

首先，要從制度上保證對職業教育的投入，調整目前教育發展中存在的某些錯位現象。有必要在國家相應教育發展規劃中對職業教育認真研究，從制度上保證對職業教育的投入。另外，應建立職業教育和職業培訓的統一、協調管理機制；同時應重視加強職業教育服務體系建設。只有發揮好中央財政投入的主體引導作用，才能督促各地方政府加大職業教育基礎設施建設的經費投入。其次，深化職業教育改革，提高經費使用效益。在進一步加大職業教育投入的同時，還應該看到，不少學校和教育機構臃腫，冗員較多，學校規模過小，布局布點不盡合理，學校的專業重復設置，實驗室重復建設，設備重復購置，教學科研設施利用率不高，因此，教育經費的使用效益有待進一步提高。今后，各級教育部門必須采取各種措施深化教育改革，完善管理制度，精簡機構和冗員，提高經費使用效益。第三，加強對職業教育經費的審計與監督，各級財政部門應該公布每一財政年度職業教育經費的構成及細節，如中央政府、地方政府和其他財源分別撥付多少錢，撥到哪個部門，該部門如何分配這些錢，最終用到哪里等，并且要求每個使用或分配教育經費的機構都要逐級公布，使有限的、來之不易的教育經費發揮更大的效益。

（四）拓寬投入渠道，健全公共財政投入機制

從國際經驗來看，對職業教育的投入，僅僅依靠國家和政府的投入是遠遠不夠的，應當進一步拓寬投入的渠道。世界職業教育發達國家經費來源大致分為兩個部分：一是由納稅人納稅形成的公共財政經費；二是由企業、社會捐贈投資，家庭個人交納學費，學校服務性收入所形成的多渠道教育投入。[16]具體到我國，應當從如下幾個渠道加大職業教育投入：一是政府財政投入，包括國家財政性投入和各級地方政府征收的用于教育的稅費所形成的地方財政撥款。這些政府財政經費主要是用于職業教育的事業費和基本建設投資。二是社會力量投入，包括:（1）社會團體和個人投資辦學以及企業或行業對職業教育的投資，通過委托培養的方式使企業或行業交付一定的人才培養成本。（2）社會團體、海外僑胞、港澳同胞及國際友好人士或組織的捐贈。三是個人投入。這里的個人投入指受教育者的個人投入。職業教育屬于公共產品中的準公共產品，按照“誰受益誰負擔”的公平原則，國家、社會和受教育者都應承擔教育投入的責任，受教育者作為職業教育的受益者，分擔職業教育經費成本是必然的。四是校辦企業，包括職業學校的校辦工廠、科技服務創收以及通過校企合作獲取企業各種形式的支持等。

總之，現階段我國職業教育投入狀況并不十分樂觀，職業教育經費短缺及引發的系列問題有待解決。加大職業教育投入，完善職業教育經費投入機制，多渠道爭取經費來源，加強職業教育經費的管理，不僅能夠在一定程度上緩和職業教育經費緊張的狀況，而且有利于職業院校的改革與發展，使職業教育能夠更好地滿足我國社會主義市場經濟建設的需要。

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[3]教育部.2008年教育統計數據.www.moe.edu.cn.

[4]本刊編輯部.芬蘭、美國、南非、澳大利亞、新西蘭五國加強對教育與培訓投資[J].職業技術教育,2009(24):13.

[5]本刊編輯部.韓國大幅增加職業教育投入[J].職業技術教育,2009(9):12.

[6]本刊編輯部.職教發達國家掀起職業教育與培訓投資熱[J].職業技術教育,2008(15):14.

[7]Keith Drake,Jean-Fran?ois Germe.Financing continuing training:what are the lessons from internationalcomparison?[R].Published by:CEDEFOP–European Centre for the DevelopmentofVocational Training,1994:32.

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[10]本刊編輯部.法國將斥13億歐元實施青年培訓與就業計劃[J].職業技術教育,2009（15）：12.

[11]本刊編輯部.英國出臺“國家實習計劃”幫助學生提升就業技能[J].職業技術教育,2009（15）：12.

[12]本刊編輯部.保障職業教育投入[J].職業技術教育,2010(15):38-40.

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[16]Winfried Heidemann.A European Comparison of Financing Arrangements for Vocational Training[J].published in:Joachim Münch(Hrsg.)(1996):?konomie betrieblicher Bildungsarbeit(The economics of on-the-job training work),Berlin:5.

責任編輯 韓云鵬

G710

A

1001－7518（2011）04－0004－05

劉曉（1982-），男，山東淄博人，浙江工業大學教育科學與技術學院講師，華東師范大學職業教育與成人教育研究所博士研究生，主要研究方向為高等職業教育、職業教育基本理論；石偉平（1957-），男，上海人，華東師范大學職業教育與成人教育研究所所長，博士，教授，博士生導師，主要研究方向為高等職業教育、比較職業教育。

2010年國家社科基金一般項目“職業教育國家制度與國家政策比較研究”（項目編號：BJA100091）階段性成果，主持人：石偉平；上海市重點學科“職業技術教育學”建設項目階段性成果（項目編號：79003009），主持人：石偉平。