淺談我國黃金礦業權的外資準入

黃梅艷

我國的黃金資源儲量總體來說較為豐富，不過有識之士也指出貴州、云南、遼寧等多個儲量過百噸的特大型金礦山均被澳大利亞、加拿大等外資礦業公司控股圈占，黃金開采大量掌握在外資企業手中，將在一定程度上危及國家金融安全。①如何寬嚴有度地把握黃金礦業的外資準入，是我國礦業權制度面臨的問題。

一、 我國礦業權的內容

我國將礦業權區分為探礦權和采礦權，礦業權的內容即體現為探礦權人和采礦權人的權利和義務。根據相關法律、法規規定，探礦權人享有七項權利：指定區域內勘查，架設供電、供水、通訊管線，在勘查作業區及相鄰區域通行，臨時使用土地，優先取得勘查作業區內新發現礦種的探礦權、采礦權，自行銷售勘查中回收的礦產品。

同時，探礦權人應當履行下列義務：在規定期限內施工、完成勘查工作；向勘查登記管理機關報告；不得擅自進行采礦活動；查明主礦并對共生、伴生礦綜合勘查、評價；編寫勘查報告并提交審批；匯交勘查成果檔案資料；遵守其他關于勞動安全、土地復墾和環境保護的法律、法規；勘查完畢，及時封、填探礦井，消除安全隱患。

采礦權人享有下列權利：從事開采活動；自行銷售礦產品；在礦區內建設生產和生活設施；取得土地使用權；其他權利。

同時，采礦權人應當履行下列義務：在批準的期限內進行礦山建設或者開采；有效保護、合理開采、綜合利用礦產資源；依法繳納資源稅和礦產資源補償費；遵守國家有關勞動安全、水土保持、土地復墾和環境保護的法律、法規；接受政府監督管理，填報礦產儲量表和礦產資源開發利用情況統計報告。

二、 我國礦業權制度存在的法律問題

我國現行的礦產資源法律框架對礦產資源所有權性質與歸屬、礦產資源所有權收益、礦業權屬性、礦業權人的權利義務，以及礦業權設立（出讓）、變更、轉讓到終止的申請、審批及登記、礦業權保護等都有規定。但現行法律制度體系建設并不完善，比較突出的是以下幾個問題。

1.礦業權審批環節、涉及的部門多。我國勘查許可證、采礦許可證的取得分別采用國務院、省兩級發證和國務院、省、市（地）及縣四級發證的辦法。在實際操作中，礦業權審批非常繁瑣。各地的要開采礦產資源，均要涉及礦產資源所在的村、鄉（鎮）、縣、市、省，各級行政部門都要提要求和意見，以致探礦權、采礦權審批的環節多，審批時間長，辦事效率低。

2.礦業權物權登記公示制度缺失。現行的礦業權登記制度是計劃經濟體制下行政機關直接劃撥礦產資源的簡單登記體制，我國法律尚沒有建立完善的礦業權物權登記公示制度。現行法律雖規定了探礦權、采礦權作業或工作區塊的登記和定期報告制度，但未規定對第三人的公開查詢制度，同時也未規定登記的效力，使得登記對礦業權設定的公信力大打折扣。

3.礦業權人之間地位不平等。現行的《礦產資源法》對從事礦業的主體表現出差別對待的立場。《礦產資源法》第五章“集體礦山企業和個體采礦”中就規定：“鼓勵集體礦山企業開采國家指定范圍內的礦產資源，允許個人采挖零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及為生活自用采挖少量礦產。”民營企業只能依有關集體企業之規定，開采“國家指定范圍內”的礦產資源，且在發證、管理等方面亦頗受歧視，僅僅處于“補充”地位。

外國礦業公司反映我國在投資環境方面有三個觀念問題四個障礙五個麻煩。其中，比較突出的一個問題就是差別待遇問題。例如在黃金礦業開采方面，變動頻繁且愈見苛刻的外資準入條件使外資對金礦開發望而卻步。2002年我國《外商投資產業指導目錄》鼓勵外商對于低品位、難選冶金礦開采、選礦外商合資、合作項目，在西部地區外商可獨資開采金礦。2004年在新修訂指導目錄中刪去西部地區商可獨資開采金礦的規定，僅限于低品位難選冶項目。2007年在指導目錄中，進一步將低品位、難選冶金礦的開采、選礦以及冶煉等貴金屬資源開發項目從鼓勵類中刪去，而劃入限制類。類似的規定和做法雖有利于保護國家在礦產資源領域的所有權人地位，但這種粗略而籠統的限制卻阻礙了我國商業性礦產勘查融入礦業全球化的進程。因此，雖然以所有制形式對礦業權主體的資質做出不同規定的方式一定程度上便于國家對礦產資源的開發管理進行控制，但是，顯然阻礙了礦產資源的價值實現和采礦權的保護。實際上，應當以企業現實具備的技術設備和資金實力作為采礦權人資質認定的惟一客觀標準。現行立法將所有制形式作為頒發采礦權許可證的依據，混淆了礦山企業的資格與特定礦業權主體資格認定的原則。

三、 國外關于礦業權制度比較

1.加拿大的礦業政策。加拿大是世界地質勘查、采礦和吸引外國投資的領導者。加拿大政府認識到礦業是高風險性和資金密集型產業，穩定和負責任的礦業政策和投資政策對礦業發展和吸引外資來說是十分重要的。對于外國投資，加拿大聯邦政府和省政府的基本政策是，給予外國投資者與國內投資者相同的待遇，這包括相同的稅收、礦業權使用費、地質信息準入、資源使用和政府服務等。

在礦業土地準入方面，加拿大法律規定，除私人土地或為土著人保留的土地外，各省或地區的土地都屬于皇室土地(皇室土地包括聯邦政府所有土地和省政府或地區政府所有土地)。在皇室土地中，絕大部分土地為省政府或地區政府所有，少數為聯邦政府所有。

礦業權獲得程序亦十分簡便，要獲得礦業權，只需要是自由礦工證的持有者。要獲得自由礦工證，只需要是年滿18歲的加拿大公民，每年在加拿大居住超過183天。對外國人來說，只需要得到聯邦政府授權，可在加拿大工作，可見條件極為簡單。滿足上述條件可立刻得到自由礦工證書，不需要任何等待。對礦業公司來說，條件也是同樣容易滿足，且幾乎不需要等待。對礦業權的轉讓來說，也幾乎沒有任何限制因素。

2.澳大利亞的礦業政策。澳大利亞的礦產資源實行聯邦和州分權管理。聯邦主要負責海上石油立法、環境立法以及對外投資等采礦業政策協調與發展相關的立法、限制礦產出口等。各州和地區管理各自司法管轄區內的礦業活動，包括土地產權，監管礦山運營情況，礦山安全、環境、健康，征繳權利金和稅費等。

在可申請礦權的土地類型方面，根據西澳州礦業法，申請者可以在兩類土地上申請礦權（Mining Tenement）：國有土地（Crown Land）和私有土地（Private Land）。在國有土地上設定礦權的審批主體是西澳工業資源部部長（Minister of Department of Industry and Resource）。在任何時候，西澳工業資源部部長有權劃定任何國有土地區域為非采礦區，任何人不得在該區域內設立礦權。可以在私人土地上申請礦權的主體有兩類：一是該土地的所有者（Owner）或實際占有使用者（Occupier）；二是取得西澳工業資源部入場許可（Permit）和該土地所有者和占有者共同書面同意的主體。非該土地的所有者或占有者在取得私有土地上的礦權前，需要向礦業局（Director General of Mines）預存用于對土地所有者或占有者進行補償的補償金。補償金的數額由礦業局確定。土地所有者或占有者對該補償金數額不滿，可以向工業資源部提出異議。

在礦產資源權利方面，西澳州礦權（Mining Tenement）只是法律上對若干礦業相關權利的統稱，而非具體的權利。該法律稱謂包含了準備期權證和礦權證兩大類，其中前者包括采礦資格證和私有土地進入權證，后者包括預先評估權證，探礦權證，采礦權證，權益保留權證和礦區綜合使用權證。并非所有的采礦項目都必須備齊上述七個權證。但采礦資格證、預先評估權、探礦權、采礦權是必備的。

四、 對我國的政策啟示

（1）明確中央和地方政府的責任權限，適當使地方政府分權管理轄區內的礦產資源，以制定具有針對性的礦業政策。（2）借鑒澳大利亞等國家完善的礦業權登記制度，才能真正地“定紛止爭”，規范礦業市場，維護礦業權人的合法權益。（3）對國有集體企業與民營企業、內資企業與外資企業實行同等待遇，具體體現在探礦權、采礦權的取得資格上。（4）穩定在礦業權方面的法律政策。在調節對待外資準入寬松度的手段方面，不必硬性規定可入或是不可入，可通過加大或減輕其投資風險及融資政策的途徑加以調節，以保證我國法律制度的穩定性。

注釋：

① 張夢.外資瘋狂圈占中國金礦[J].商業文化，2008（05）.

（作者單位：廈門大學法學院）