新加坡社會組織考察

經過數年的發展，新加坡逐步建立了促進和保障社會組織發展的制度范式。本文詳細論述了新加坡社會組織發展的情況，并分析了其存在和發展的政策、法律環境，從中試圖探求對中國社會組織發展的有益經驗。

一、新加坡社會組織概況

社會組織，又稱“民間組織”、“非政府組織”、“非營利組織”等，泛指在一個社會里由各個不同社會階層的公民自發成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網絡形態。

新加坡的社會組織網絡覆蓋廣泛，數目繁多，按照其不同特點常被稱為“社團”、“慈善組織”、“信托基金會”等。若以團體的注冊方式為標準，可以整體上將新加坡社會組織分為兩類：一是注冊為社團的社會組織，二是注冊為擔保性質的公司的社會組織。社團涵蓋了大部分的團體，而擔保性質的公司則主要由慈善組織構成。

新加坡的社團又可分為官辦和民辦兩種。官辦社團是政府基于某項事業的需要而組織的團體，執行著政府規定的任務；民辦社團則由公民自行組織，享受著有限的自由。官辦社團的典型代表是新加坡人民協會（PA）——一個具有半官方性質的法定機構，它即與新加坡政府結合緊密，又與之保持距離。人協會依照《人民協會法》成立于1960年，其主要職責在于促進種族和諧、社會團結，培養領導力，提供社會公共服務并促進政府與民眾溝通交流等。人協具有八十余個團體會員，三個合作伙伴。如今，人民協會已成為全國社會基層組織的總機構。它通過其下屬的眾多社會基層組織，聯系了絕大部分，尤其是中下層民眾，做到“上情下達，下情上傳”，成為了政府與民眾之間的橋梁。在新加坡的慈善事業的發展中，活躍的慈善團體發揮了至關重要的作用。1968年新加坡國會通過法案，國家福利理事會（NCSS）成為各慈善團體的總福利機構。它的救助幫扶工作遍及殘障人士、災民、老齡人、青少年等諸多群體，其社會服務的豐富性與專業性廣受好評。

二、新加坡社會組織的政策環境

（一）新加坡政府對社會組織的態度

新加坡政府歷來以強勢的威權政治著稱，傳統政府下的社會組織也因此發展極其有限。然而隨著國際民主政治理念的宣揚，和國內公民素質的提高，新加坡政府對社會組織也顯露出更為民主與寬容的姿態。

新加坡政府對社會組織的總體理念是：“在保安和穩定及公眾期望之間維持一個平衡點，容許民間團體生長，鼓勵發展公民社會”。另外，新加坡人民行動黨在構建和諧社會的過程中確立的民本理念、包容理念和法制理念也同樣體現在政府對社會組織的建設上。“民本”指：政府要求各社會組織在開展活動與提供服務過程中時刻從民眾的需求出發，體現人性化。“包容”指：政府鼓勵多種族、多語言、多宗教的和諧共處以及勞資政的和諧共榮，例如官方資助和發起了一些志愿組織，旨在聯系社會各行業、各層次的民眾。“法制”指：政府致力于實現“法律是秩序的先鋒”這一目標，為社會組織建立了相對完備的法律法規，并且執法嚴正、懲罰嚴厲。

（二）新加坡政府與社會組織的互動關系

由于新加坡政府威權政治的背景，國家在政策制定及資源取得上仍掌積極主控及干預的角色。新加坡政府與社會組織間的互動關系主要體現在以下三方面：

1、新加坡政府對社會組織的支持

經費支持是政府對社會組織最為有力的支持方式。新加坡社會組織的活動經費主要來自三個方面：一是政府的撥款；二是物業租金收入和活動收費；三是社會人士資助。對于人民協會，20%的活動經費由其自籌，而其余則由政府撥款。對于慈善組織，政府通過國家福利理事會給其撥付行政費用，基本占慈善組織行政費用的50％。

在主要的經費支持以外，政府也會安排部分促進社會組織發展的項目。例如，為了簡化慈善團體和公益機構注冊、報告、提交籌款要求的程序，政府慈善網站在2007年投入使用。同時，政府聘請培訓師對慈善組織進行了在線培訓，以幫助其了解網站的各種功能。

2、新加坡政府對社會組織的利用

（1）完善政策。政策的完善主要體現在兩方面：一是更好的政策制定；二是更好的政策執行。首先，新加坡通過不同的社會組織收集民意，并據此不斷改進政策，以實現政策的供需平衡。其次，新加坡政府將社會組織作為了其執行政策的有力協作者。例如，東南社區發展理事會曾向煙民免費發放六千個隨身攜帶的“迷你煙蒂筒”，以鼓勵不隨地亂丟煙頭。這一活動無疑促進了新加坡政府相關環保政策的有力推行。

（2）宣傳政黨。社會組織在政黨的社會化宣傳中起到了不可替代的作用。人民行動黨在歷次選舉中，均獲得較多的選票的一個重要的原因是人民行動黨是用嵌入的方式，通過各種基層組織和人民聯系在一起，獲得了多數人民的支持。

（3）培養人才。新加坡社會組織的活動與項目豐富多樣，貼近民眾。而政府正是借助了這一特點來培育政府、政黨人才。一方面，讓普通黨員深入社會基層組織學習和鍛煉有助于他們形成先進的服務觀與群眾觀，展現才華與能力。另一方面，讓廣大民眾參與到社會組織中，成為志愿者甚至基層項目負責人，有利于在此過程中聯絡更多優秀人才，這也是人民行動黨常青的重要原因之一。

3、新加坡政府對社會組織的控制

新加坡的核心的社會組織大多隸屬于特定的政府部門管轄，即使是民辦團體，實質上也會受制于官辦團體。例如國家福利理事會和人民協會均隸屬于社會發展、青年及體育部。福利理事會的主席由部長任命。而人民協會的董事會主席由政府總理兼任。

新加坡政府對社會組織的控制除了體現在隸屬關系上，還體現在其巨大的裁量權上：在批準社會組織的登記申請時，登記機關被允許自由處置，而無法訴諸法院。同時，根據《社團法》，部長可自由裁量，免除任何登記的社團任何在社團法令下所受的限制。

另外，為了從經濟上控制社會組織，在新的慈善會計標準中，政府要求慈善團體公布：借給董事會或外方的款項，與相關人士的交易，各個項目詳細的花費情況等。

三、新加坡社會組織的法律環境

新加坡有關社會組織的法律較為完備，根據不同性質的組織制定了不同類型的法律，具體包括《社團法》、《慈善法》、《公司法》、《合作社法》等針對不特定社會組織的法律，《國家福利理事會法》、《人民協會法》等針對特定社會組織的法律以及《所得稅法》等其他法律中的相關條款。以下將主要從注冊管理、稅收管理和監督三方面闡述新加坡社會組織的法律環境。

（一）注冊管理

在新加坡，成立合法的社會組織，必須到有關部門辦理登記注冊手續。社會組織主要可以根據《社團法》、《公司法》和《慈善法》注冊登記為社團、公司和慈善組織。若一個組織既是社團又是慈善組織，則必須根據《社團法》和《慈善法》進行分別登記。

所有社團的登記均由新加坡社團注冊局負責。該局是新加坡內務部下屬的一個法定機構，負責依照新加坡社團法令和條令對社團進行注冊。其注冊方式又包括兩種：一是，非敏感性機構直接采取的簡易自動注冊方式；二是，涉及宗教、政治、人權等的機構采取的普通注冊方式。對于《社團法》附錄中的所定義的特種團體，還存在著法定拒絕登記申請的情形。

社會組織根據《公司法》則可登記成為有限責任公司和股份有限公司。對于有可能從事非法活動，損害公共利益的公司會被公司企業登記局拒絕登記。當由于公共政策以外的原因而被拒絕登記的公司可向法院提起訴訟；當由于公共政策以內的原因遭受拒絕的公司則可向財政部提起訴訟，并由財政部做出終局裁決。

除已被豁免登記的組織外，所有慈善組織均須向新加坡專門負責慈善事務的官員提出登記申請，否則將受刑事處罰。

（二）稅收管理

新加坡國內稅務局是根據稅收法設立的管理稅務的國家機關。在新加坡，享受免交所得稅待遇的社會組織分為兩類：一是通常享受免稅的社會組織；二是符合免稅條件，但并非通常情況下都享受免稅待遇的社會組織。根據《所得稅法》，前者的所有收入均可免交所得稅，但該類組織從其持有股份超過一半的公司所獲得的紅利則仍需正常納稅。而后者雖無資格申請通常免稅待遇，但可以每年申請免除所得稅，這類組織主要包括了互益組織、慈善團體、俱樂部和社團等。

（三）監督

新加坡的社會組織在日常運作中需要履行規定的義務，并且政府主管機關對此享有一定的檢查權和調查權。政府對社會組織的監督也主要體現在這兩種權力的運用中。

1、檢查權。首先，政府依法檢查社會組織的有關信息。例如，《社團法》規定社團登記機關有權在任何時候，以簽署通知的方式，命令已經登記的社團公布其內部信息，出示社團的任何文件、賬目和人員登記表。其次，政府依法檢查社會組織的所得稅申報表。《所得稅法》規定，非政府組織必須在特定時間內向政府的所得稅審計官提交其所得稅審計表。再次，政府依法檢查社會組織的其他特殊活動。例如《慈善法》規定公眾籌資活動必須有公安部門頒發的許可證或執照。否則可能遭受刑事處罰。

2、調查權。首先，《社團法》規定，登記官、助理登記官、治安官、或者經其書面授權的警察有權在任何時候進入任何他有理由相信被用作已登記社團或其成員開會和辦公的場所，并采取相應的強制措施。這就賦予了政府在特定情形下的搜查權。同時，《社團法》允許治安官等進入他們所認為的非法社團會議召開和非法社團文件儲藏的場所，并可以在必要時采取強制措施。這也賦予了政府一定的拘留權和扣押權。其次，《社團法》規定，在對社團的調查中，登記官與助理登記官有權傳喚證人，并可對有關社團提起訴訟。

需要指出的是，新加坡社會組織的法律并非一成不變，而是始終處于不斷修正和完善的過程中，但其目的都是為了能更有效的對社會組織起到規范和引導的作用，并最終形成新加坡政治、經濟、社會的和諧共榮。

四、結語

隨著長期的建設與發展，目前新加坡的社會組織已形成了數目眾多，覆蓋廣泛，發展繁榮的局面。這其中，新加坡政府扮演了重要的角色——政府一方面與社會組織緊密合作，大力支持其蓬勃發展；另一方面也設立了嚴格的法律，對其積極干預。雖然，有學者認為新加坡的社會組織對政府的依賴性過大，還存在不適應國內外環境變化的弱點等等。但毋庸置疑的是，新加坡的社會組織在促進社會和諧，提供公共服務，密切官民關系，建立多元社會主體和培育公民社會等方面都發揮了不可替代的作用。這一些優點是值得我國學習借鑒的。

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（作者簡介：何曉裴（1990.01- ），女，湖北武漢人，武漢大學政治與公共管理學院行政管理專業，研究方向：行政管理。）