進城務工人員的法律援助制度調查研究

法律援助制度有效發揮法律對進城務工人員權利的最后一張保護網作用，保證法律賦予他們的合法權益真正得到實現，實現法律面前平等的一項國家法律制度。當前我國法律援助制度的不完善主要體現在援助條文的滯后、概括化；機構設置行政化；法律援助人員素質較低。法律援助制度缺乏長遠、詳細的規劃和建設。

法律援助機構從根本上是事業單位而非行政機構，是社會服務組織。法律援助機構的設立應克服行政化痼疾，避免上下級行政層級設置，實現去行政化。在人事安排上增強其自主性，減少行政干預，促使其真正更好實現救助性、服務性的職能。

一、進城務工人員的法律援助制度現狀

法律援助是指由政府設立的法律援助機構、法律服務機構及法律服務人員，為經濟困難或者特殊案件當事人提供法律服務并減免法律服務費用的一項保障制度。法律援助制度有效發揮法律對進城務工人員權利的最后一張保護網作用，保證法律賦予他們的合法權益真正得到實現，實現法律面前平等的一項國家法律制度。武漢市地方的法律援助條例將法律援助定義為：指由政府設立的法律援助機構組織法律援助人員對經濟困難的公民和法律規定的其他人員提供無償的法律服務。目前，法律援助制度針對的是所有在法律上的弱勢群體，進城務工人員在法律援助制度并沒有擁有特別的地位，這也表明法律援助制度在對進城務工人員群體上缺乏一定政策傾斜。

一些學者對法律援助的性質進行了界定“律援助的性質可以界定為保障全體社會成員在暫時或永久喪失法律服務費用支付能力，需要通過法律救濟保障其自身合法權益時能夠獲得法律幫助的法律保障手段?！狈稍贫仁菄冶Ｕ现贫龋瑢嵭袊邑熑卧瓌t，國家在法律援助制度建設中其主導作用。我國的法律援助制度起步于1992年，并在1994年創立了廣州模式。隨后全國各大城市開始采用廣州模式，武漢也不例外。在1999年武漢市頒布了《武漢市法律援助條例》，武漢市的法律援助制度開始建立。并在2006年對該條例進行了修改，武漢市法律援助制度趨于完善。武漢市的法律援助機構以法律援助中心為主干，輔之以特殊群體的法律援助站，如殘疾人法律援助站。同時，武漢市部分高校也設置了法律援助機構，對其做了有益補充。如中南財經政法大學設置了法律援助中心進行法律救助活動。目前，武漢市的法律援助機構按區域設置，共有14個法律援助中心。法律援助中心兼管理和服務兩大職能，既有審查、批準法律援助的職能，同時還有權指派社會律師辦理法律援助事務，中心的律師又親自辦理一部分法律援助案件。武漢市法律援助制度整體上還屬于完善階段，尚有很多不足的地方。

（1）法律援助制度條文不能體現現代社會發展變化的要求，具有滯后性。盡管武漢市的法律援助條例是2006年修訂，但在內容上仍然未能體現時代的要求。如法律援助的內容仍然只是提供訴訟代理和法律咨詢等傳統內容。隨著社會的飛速發展，各種新問題層出不窮，進城務工人員的權益被侵犯的形式也日益多樣化、復雜化。法律援助條例在制定上應該對這些新情況做出相應反應，提供更多樣化的法律援助方式。

（2）法律援助機構的行政化色彩濃重。武漢市法律援助機構除具有法律援助服務的職能外，還兼具一定的行政管理職能。在機構設置上采用行政層級設置，武漢市設立一個級別最高的武漢市法律援助中心。然后根據武漢市的行政區域劃分，每個區設置一個法律援助中心，在法律援助中心下，再設置法律援助站，機構性質多為行政編制。市、區法律援助機構在同級司法行政部門領導下，具體負責本行政區域內法律援助工作的組織實施。這種層級設置偏于行政化，而且存在重復設置的問題。法律援助機構的設置主要考慮精干、高效便民和方便起訴的原則和需求，每個法律援助機構都是平等的服務主體，沒有層次差別，也不存在上下級隸屬關系。

（3）法律援助申請條件高，受援面過窄。武漢市法律援助條例明確立了申請法律援助的標準是經濟困難和案情兩個標準。武漢市法律援助申請條件明確規定申請法律援助的申請人家庭人均月收入應當低于市人民政府規定的最低生活保障標準。同時，申請人應當提供戶籍證明。部分進城務工人員收入稍高于最低標準但又難以支付法律訴訟費用，如果嚴格執行這些制度，進城務工人員在戶籍上和收入上都難以滿足條件，這樣就限制了武漢進城務工人員申請法律援助，將進城務工人員阻止在法律救助的大門之外，法律援助的范圍有限。這顯然違背了建立法律援助機構的目的。

（4）法律援助隊伍的人員素質參差不齊，法律援助案件難以保證質量。武漢市法律援助條例規定的法律援助人員是指依法實施法律援助的律師、公證員、基層法律服務工作者，以及法律援助機構工作人員。于此同時，一些高校的法律援助機構允許學生參與援助，這在解決法律專業人才的匱乏的同時也帶來了援助人員素質無法保證的隱患。再加上法律援助案件都屬于無償案件，部分援助人員可能缺乏動力，辦案不夠熱情，不夠盡責，使法律援助案件的質量無法得到保證。當然，大部分的法律援助人員是能夠盡職盡業，保證案件的質量。但這是靠援助人員的自覺性和職業道德，沒有在制度上消除隱患。相比，我國香港地區規定法律援助人員只能是大律師或律師，并進行注冊審查，從而有效地保證了援助人員的整體素質。

二、進城務工人員法律援助的完善

（1）修改完善法律援助救濟條例，在法律援助條例制定中增加對進城務工人員的關注，滿足進城務工人員尋求援助的需求。首先是降低法律援助申請條件，擴大申請援助的范圍對象。在申請條件中取消戶籍證明規定，將非武漢市居民的進城務工人員納入援助范圍中，關注進城務工人員的法律權益。其次降低申請標準。申請者經濟條件的設置不應當以市人民政府規定的最低生活保障標準為準，而應當將家庭收入同社會現實中的訴訟費用相聯系，以收入是否能支付訴訟費用為條件，建立相對的標準，并隨著社會的發展做一定的調整。在這方面可以制定一個專門的申請條件單行條例，進行詳細的規定。最后，擴展法律援助的方式。針對現實生活中出現的新情況、新問題做出相應的調整，創新法律援助方式，滿足進城務工人員的多方面需求。

（2）完善法律援助機構的設置，強化法律援助的服務性能。法律援助機構是事業單位，而非行政單位。法律援助機構的設置應貫徹政事分開原則，實行行政管理職能和法律援助職能相分離的機制。法律援助機構應強化其法律服務職能，弱化行政管理。法律援助機構的設立應克服行政化痼疾，避免上下級行政層級設置，實現去行政化。在人事安排上增強其自主性，減少行政干預，促使其真正更好實現救助性、服務性的本質。武漢市可以改變其按行政區劃設置法律援助機構，根據現實需要整合法律援助機構，減少層級設置，提高法律援助機構的效率。弱化行政部門對法律援助機構的直接管理，而強化對其的監管，以監管取代管理，增加法律援助機構的自主性。同時改變法律援助機構間的上下級關系，實現各機構間的平等，各個法律援助機構間只有業務合作關系。除此之外，整合社會資源，構建法律援助志愿者體系，支持和鼓勵社會團體、事業單位等社會組織利用自身資源為經濟困難的公民無償提供法律服務。

（3）提高法律援助人員的素質，保證援助案件的質量。現階段要實現法律援助人員資格只能為律師面臨很大的困難，畢竟我國現階段的法律人才比較缺乏。但是這并不意味著法律援助人員的資格審查可以降低要求?？梢詫Σ煌姆稍鷥热葑龀霾煌囊幎ǎ瑢嵭袇^別對待。比如對提供訴訟代理服務的援助人員資格只能是執業律師；對提供法律文書填寫、法律咨詢等一般性服務內容的援助人員可以是實習律師或基層法律服務工作者。這樣可以盡最大可能的保證援助案件的質量。同時，加大法律援助人才的培養，強化對法律援助人員的資格審查，完善監督制度，保證法律援助人員的素質水平。

基金項目：本文是全國大學生創新實驗項目資助項目（項目編號：101052054）

參考文獻：

[1]司法部法律援助中心編譯.各國法律援助法規選編[M].方正出版社, 1999.

[2]司法部法律援助中心編著.中國法律援助制度誕生的前前后后[M].中國方正出版社,1998.

（作者簡介：呂海珠（1988.4-）男，漢族，江蘇邳州人, 本科,中南財經政法大學刑事司法學院。）