為社會資本參與提供政府支持

◎ 財政部財政科學(xué)研究所副主任 劉微

供給端政府的作用

保障房建設(shè)當(dāng)中政府應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？從大的方面講包括保民生、促發(fā)展、爭和諧，改善城市低收入人群的住房條件，拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。從更延伸的意義講就是為城市最低端收入，最低端收入水平的人提供一些保障，提供一些支持。

在這樣一些意義上，對于保障房建設(shè)來說，不是市場完全可以做到的，政府需要發(fā)揮主導(dǎo)作用。住房保障是一個體系，保障房建設(shè)是供給端，在住房保障上首先要把房子蓋起來，從而為社會提供較低價格的公共產(chǎn)品。

在供給端政府的作用是什么呢？至少包括幾個方面：一是資源的組織者。資源包括資金、土地，包括把那些生產(chǎn)單位，建設(shè)單位引進(jìn)來；二是規(guī)則的制定。如何組織資源，涉及到組織模式等規(guī)則的制定；三是過程監(jiān)管者。在所有的資金配置，土地配置當(dāng)中，資源最終的效率是什么？需要有一個監(jiān)管者，這個監(jiān)管者也應(yīng)該是政府來主導(dǎo)發(fā)揮作用的。

眾所周知，在資源的組織者、規(guī)則的制定者、過程的監(jiān)管者實際上都涉及到最基礎(chǔ)資源資金如何調(diào)動，如何籌集，如何使用的問題?？梢哉f，政府作為保障房建設(shè)資金的直接全部提供者存在著事實上的困難。

現(xiàn)實難題

造成困難的最直接的一個原因就是涉及到我國各級政府財力不足。所謂財力不足是相對的概念，因為支出責(zé)任多或者不確定性大，才存在財力不足的問題。財力不足體現(xiàn)在保障房建設(shè)資金方面，最明顯的兩個特點，一個是規(guī)模大，一個是需求量集中。今年是1.5萬億的規(guī)模，而且是在非常短的時間內(nèi)就要進(jìn)入運營，這跟其他某些公共資金的運營是不一樣的。

還有以下幾個原因，一是政府間支出責(zé)任不夠明確。我國實行分稅制，支出責(zé)任乃至具體的財政資金的落實方面國家一直沒有明確的說法，明確的依據(jù)，明確的標(biāo)準(zhǔn)。那么在支出責(zé)任當(dāng)中就很容易出現(xiàn)一些沒有預(yù)期的偶發(fā)性的或突發(fā)性的支出責(zé)任。比如今年預(yù)算已經(jīng)做好了，突然這個事下來了，作為相關(guān)省政府也好，地市級也好，要為這個資金如何如何，這都是不確定的支付責(zé)任。保障房建設(shè)也帶有這個色彩。

二是政府間收入劃分不夠科學(xué)。作為我們國家多級政府體制，地方政府缺乏可持續(xù)的穩(wěn)定的地方稅支撐，這是收入劃分不均衡最突出的一個表現(xiàn)。目前作為地方稅種，營業(yè)稅是一個主體稅種，但是十二五規(guī)劃建議已經(jīng)明確提出在十二五期間要推動增值稅和營業(yè)稅的歸并、合攏。從長期看有利于產(chǎn)業(yè)深化，有利于市場經(jīng)濟體制完善。但是從客觀上會把現(xiàn)在的地方稅的營業(yè)稅改為增值稅之后，地方體系就更薄弱了，隨之取代的是什么呢？現(xiàn)在來看，很多專家都預(yù)期房產(chǎn)稅的前景。房地產(chǎn)稅從運作上短期內(nèi)還無法完成地方稅支撐稅種的功能。

三是財政轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范。財政轉(zhuǎn)移支付是我國橫向部委間決策，進(jìn)而影響財政分配機制的辦法。中央這種橫向部委間財政決策機制產(chǎn)生的結(jié)果是什么呢？可能某一個部委做了一項決策既沒有問你這個事有沒有可能，更不會問你這個有沒有錢支撐，這個政策中央出多少，地方配套多少。這種現(xiàn)象加劇了地方政府財力上的支出不確定性。

四是財政體制不完善。明顯的一個例子是1994年分稅制，真正相對規(guī)范是在中央和省級進(jìn)行的，至于省以下分稅制實際上是沒有貫通的。特別是受到我們五級政府體系的限制，在省以下的分稅制實際上是不完全存在的，這就導(dǎo)致很多基層政府在提供基本公共服務(wù)方面還存在問題。

撬動社會資本

在政府資金和財政收入明確不足的情況下，做好保障房建設(shè)撬動社會資本是必須和必要的途徑。

從政府在支持社會資本進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域來看，政府是可以作為，也必須作為的，那就是為保障房構(gòu)建一個合理的盈利模式。目前社會資本進(jìn)入保障房建設(shè)整體形勢并不樂觀，盡管市場上有很多現(xiàn)金流，他們也未必會選擇保障房建設(shè)這樣一種項目。

在構(gòu)建保障房合理模式當(dāng)中，我有幾點設(shè)想：首先就是保障房建設(shè)規(guī)劃。這個規(guī)劃不是務(wù)虛的規(guī)劃，而是一個實在的規(guī)劃，包括兩方面，第一是算帳，第二個是整合資源。怎么算帳？現(xiàn)在的保障房建設(shè)是有層次性的，廉租房項目，限價房項目盈利空間是不一樣的，作為地方政府應(yīng)該以大帶小托起市場回報小的，你要對你的資源，有一個通盤考慮，你需要多少錢，怎么才能做到平衡。限價房可以有市場空間，作為政府部門，在不違反政策上限的情況下，你有多大能量能夠把廉租房帶動起來。

假如現(xiàn)在保障房建設(shè)對于地方來說承擔(dān)責(zé)任的是在省級，作為一個省級的政府對你各個地市資源保障房建設(shè)還要有一個準(zhǔn)確的判斷。一是服務(wù)的成本可以降低，另外在資源的平衡上，這個地市好，那個地市情況差一點，在地市之間進(jìn)行平衡，最終有利于整個省級層面保障房建設(shè)進(jìn)行推進(jìn)。

在資金結(jié)構(gòu)的選擇和傾斜上很明晰的導(dǎo)向，還是要向要求回報率不是特別高，追求穩(wěn)定的資金類型傾斜，比如說保險類、社?；稹，F(xiàn)在很多地方已經(jīng)開始探討公積金建保障房，都是可以進(jìn)行試點探索的。比如說激勵機制，補償和讓利。實際上我們撬動社會資本，無論是什么方式，什么類型，政府必需做補償，如果你不做補償，不做讓利，完全按照市場來做，廉租房是沒有利潤空間的，達(dá)不到3%的基礎(chǔ)回報。

在稅費方面也可以做一些探討，包括前期、后期運營。風(fēng)險規(guī)避共擔(dān)機制，特別是在公私合營模式當(dāng)中，這個風(fēng)險由誰單獨承擔(dān)是不現(xiàn)實，也是不利于雙方合作的。在合作初期就應(yīng)該有一個風(fēng)險規(guī)避共擔(dān)的機制設(shè)計，有詳細(xì)的條款，有私營資本進(jìn)入要設(shè)立退出的機制、方式。

此外，政府有必要專門為保障房建設(shè)設(shè)置專門的機構(gòu)，像北京市住房保障辦公室這樣的機構(gòu)，它是提供參與者交流、政策信息、解答政策疑問的平臺。從政府本身來說，做這個事更具操作性，更利于實際工作推進(jìn)。

（本文由中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會支持的“中國保障房發(fā)展高峰論壇”演講整理而成）