蘇州市基礎(chǔ)地理平臺建設(shè)思路與實踐

2002年6月，蘇州市委、市政府在《蘇州市國民經(jīng)濟和社會信息化十五規(guī)劃》明確提出了“數(shù)字化城市”的總體建設(shè)目標。2003年1月，蘇州市計委信息辦編制的《“數(shù)字蘇州”總體建設(shè)方案》把基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)建設(shè)列為蘇州市重點工程項目。2005年3月，規(guī)劃信息中心研究制訂的蘇州市基礎(chǔ)地理信息平臺總體設(shè)計方案和數(shù)據(jù)建設(shè)標準規(guī)范通過了建設(shè)部專家的評審，從而正式啟動了“數(shù)字蘇州”核心基礎(chǔ)設(shè)施——蘇州市基礎(chǔ)地理信息平臺的建設(shè)。經(jīng)過幾年的努力建設(shè)，取得了一系列的成績，現(xiàn)將平臺建設(shè)思路與實踐工作總結(jié)如下：

一、政府支持，多方合作，共建城市地理基礎(chǔ)設(shè)施

由蘇州市計委信息辦牽頭，市規(guī)劃局作為基礎(chǔ)地理信息平臺的承建單位，按照“數(shù)字蘇州”的總體框架，借鑒其他城市的成功經(jīng)驗，結(jié)合蘇州市的實際情況，集思廣益，提出了嶄新的發(fā)展思路。平臺建設(shè)工程被列入了“十五”國家科技攻關(guān)計劃《城市規(guī)劃、建設(shè)、管理與服務(wù)的數(shù)字化工程》示范項目，先后榮獲中國地理信息系統(tǒng)協(xié)會2006年度、2007年度地理信息系統(tǒng)優(yōu)秀工程評選金獎。

蘇州基礎(chǔ)地理信息平臺建設(shè)涉及面大廣，信息量大，要求基礎(chǔ)資料完整，精度高，耗資大，建設(shè)周期長，市公安局、市政公用局、民政局、園林局、文物局等全市各級部門給與了大力支持與配合?；A(chǔ)地理信息平臺體系架構(gòu)（見圖1）基本涵蓋了數(shù)據(jù)生產(chǎn)—更新入庫—管理—應(yīng)用—發(fā)布與共享的內(nèi)容，也是建設(shè)的關(guān)鍵。

目前已按計劃完成了平臺工程建設(shè)，具體包括以下四個方面：

（一）標準規(guī)范方面。制訂了蘇州市地理信息數(shù)據(jù)標準化方案，以及嚴格的質(zhì)量管理體系，在系統(tǒng)建設(shè)過程中形成了一系列的技術(shù)文檔。根據(jù)國家標準規(guī)范，結(jié)合蘇州市的具體情況，先后制定了基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)標準，地形圖相關(guān)標準規(guī)范，規(guī)劃圖標準，管線類標準，地理編碼標準。通過制訂大量數(shù)據(jù)標準規(guī)范，確保項目建設(shè)規(guī)范有序，方便信息的共享使用。整個項目文檔包括需求分析、標準化方案、總體設(shè)計方案、數(shù)據(jù)庫設(shè)計、圖形庫設(shè)計、編碼規(guī)則、系統(tǒng)測試報告、用戶手冊、技術(shù)總結(jié)報告等十大類，三十七份文檔。

（二）系統(tǒng)建設(shè)方面。完成了作為基礎(chǔ)地理信息平臺主體的八個子系統(tǒng)（見圖2）：包括元數(shù)據(jù)庫管理子系統(tǒng)、基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)管理子系統(tǒng)、綜合管網(wǎng)信息管理子系統(tǒng)、控制測量成果管理子系統(tǒng)、地名庫管理與應(yīng)用子系統(tǒng)、三維虛擬現(xiàn)實子系統(tǒng)、數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用維護子系統(tǒng)，地理數(shù)據(jù)共享發(fā)布子系統(tǒng)，為數(shù)據(jù)庫的建立提供工具和管理手段，確定信息共享和發(fā)布的模式，為基礎(chǔ)地理信息平臺為全市各行業(yè)的應(yīng)用服務(wù)打下基礎(chǔ)。同時按照統(tǒng)一的標準和接口規(guī)范，為其他部門的應(yīng)用系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)交換適配器，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與同步。系統(tǒng)建設(shè)按照統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施的指導(dǎo)思想，初步形成了以城市空間數(shù)據(jù)為核心的、貫穿城市地理數(shù)據(jù)全生命周期的軟件產(chǎn)品體系，為蘇州市城市地理信息共享、數(shù)字城市建設(shè)打下了堅實的基礎(chǔ)。

圖1

圖2

（三）數(shù)據(jù)建設(shè)方面。蘇州市地理信息資源數(shù)據(jù)庫初步建成，目前已經(jīng)完成建庫的數(shù)據(jù)有：全市范圍多尺度的地形圖、影像圖 、數(shù)字高程模型 、控制測量成果庫 、門牌號碼 ，綜合管網(wǎng) 、三維模型數(shù)據(jù) 、電子地圖、規(guī)劃圖、道路圖和相關(guān)的專業(yè)數(shù)據(jù)庫等。并豐富完善了數(shù)據(jù)標準規(guī)范，形成了一套完整的地理數(shù)據(jù)管理、更新機制。

（四）硬件網(wǎng)絡(luò)設(shè)施方面。配置了平臺所需的等硬件設(shè)施，構(gòu)建了由GIS 專網(wǎng)＋各應(yīng)用部門自身局域網(wǎng)組成的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

二、基礎(chǔ)共享、專業(yè)分散，采用新型的數(shù)據(jù)共享模式

信息化建設(shè)已由偏重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向需求導(dǎo)向的應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)，由單一的部門、條線系統(tǒng)建設(shè)轉(zhuǎn)向協(xié)同的跨部門系統(tǒng)建設(shè)，由部門自建自管轉(zhuǎn)向跨部門聯(lián)合共建。要進一步解決局部利益服從整體利益，部門利益服從全市利益的認識問題。各部門要在市城市地理信息系統(tǒng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，同心協(xié)力，密切配合，共同推動基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)的建設(shè)和應(yīng)用。要強化政府整體意識，淡化部門邊界，加強信息資源的開發(fā)利用，加快推進跨部門之間信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，采用多種手段，不斷加強信息資源的整合力度，充分利用信息化手段為城市管理服務(wù)，為領(lǐng)導(dǎo)綜合決策服務(wù)，提高政府整體工作效率和城市管理水平。

蘇州市總結(jié)了以往其他城市基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)建設(shè)集中管理模式的弊端，提出“基礎(chǔ)共享、專業(yè)分散”的指導(dǎo)思想，即城市基礎(chǔ)地理空間數(shù)據(jù)（如地形圖、影像圖等）由專門的管理部門負責集中建設(shè)和維護，各部門建應(yīng)用系統(tǒng)時要統(tǒng)一共享使用這“一張底圖”（見圖3）；而各部門的專業(yè)數(shù)據(jù)仍分散在各個部門，由各部門自己管理維護。在“基礎(chǔ)共享”模式上，考慮到地理空間信息安全要求，蘇州市單獨建立了GIS 專網(wǎng)，并利用Web Service等技術(shù)手段，采用“在線共享”的方式對外提供基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)的共享服務(wù)，避免了以往通過拷貝方式提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)給其他部門使用所帶來的數(shù)據(jù)安全隱患、數(shù)據(jù)版本不一致等弊端，同時節(jié)省了大量的數(shù)據(jù)存儲成本和維護成本；“專業(yè)分散”不是指各部門應(yīng)用系統(tǒng)各自孤立、互不聯(lián)系，而是指專業(yè)的歸專業(yè)管理，不由某一個部門包辦代替。蘇州市下步正著手建立各專業(yè)部門的信息資源共享目錄，要求全市各部門認真整理本部門的信息資源目錄，摸清家底，先自己整理本部門的信息資源共享目錄，上報給市主管部門；市主管部門組織專家討論，最終確定全市專業(yè)信息資源共享目錄予以公布和實施。對于已公布的、需共享的專業(yè)信息，由蘇州市統(tǒng)一公布數(shù)據(jù)交換格式標準，要求各專業(yè)部門在規(guī)定時間內(nèi)，按照公布的交換格式標準提供共享數(shù)據(jù)的發(fā)布服務(wù)，并負責信息內(nèi)容的及時更新。這樣，任何部門需要調(diào)用其他部門的信息，只要具有訪問權(quán)限，依據(jù)數(shù)據(jù)交換格式標準，開發(fā)出相應(yīng)的信息交換適配器，即可隨時獲取其他專業(yè)部門共享的最新信息。這種數(shù)據(jù)共享模式避免將原有專業(yè)系統(tǒng)推倒重來；在實現(xiàn)信息共享的同時，也保護了專業(yè)部門對自身業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)保密的需求，從而提高了各部門應(yīng)用和參與基礎(chǔ)地理信息平臺的積極性，使系統(tǒng)建設(shè)得以順利開展，數(shù)據(jù)日益完善。

在地理空間信息共享方面，目前已為蘇州市公安局、國家安全局、城管局、環(huán)保局、水務(wù)局、供電局、市政公用局、電信局、氣象局、監(jiān)察局、人防辦等多家單位提供了地理空間信息的共享服務(wù)。蘇州市正著手制定全市政務(wù)信息資源共享目錄，推動以地理空間信息共享為載體的，全市綜合政務(wù)信息的共享。

三、數(shù)字城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一些經(jīng)驗

在經(jīng)驗推廣方面，蘇州市目前正將基礎(chǔ)地理信息平臺建設(shè)由市區(qū)推廣到常熟市、昆山市、吳江市等下轄的五個市?？偨Y(jié)蘇州數(shù)字城市建設(shè)的經(jīng)驗，主要有下面幾點：

一是市政府領(lǐng)導(dǎo)重視。2005年7月市政府成立了蘇州市地理信息系統(tǒng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。由分管副市長任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，成員單位包括各委辦局，辦公室設(shè)在蘇州市規(guī)劃局。并專門成立了蘇州市城市規(guī)劃信息中心，負責城市規(guī)劃領(lǐng)域新動態(tài)、新技術(shù)、新問題的專題研究；具體負責城市基礎(chǔ)地理信息的開發(fā)應(yīng)用。市地理信息領(lǐng)導(dǎo)小組經(jīng)常組織工作交流會，聽取數(shù)字城市信息化建設(shè)成果的匯報、演示，協(xié)調(diào)解決數(shù)字城市建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題，極大推動了數(shù)字城市建設(shè)的進程。

二是在資金上保證。由于基礎(chǔ)地理信息平臺建設(shè)投入巨大，初期投入和后期數(shù)據(jù)維護更新費用都不小，單獨由某個局出資建設(shè)比較困難，而且不利于將來的共享使用，所以蘇州市政府每年從財政上撥出?？罱o基礎(chǔ)地理信息平臺建設(shè)項目。在采用新的共享模式后，原來一個部門每年要花上百萬元來購買地圖數(shù)據(jù)，現(xiàn)在每年只要付幾萬元的網(wǎng)絡(luò)使用費和數(shù)據(jù)使用費即可在線共享使用，大大提高了各專業(yè)部門共享使用地理信息資源的積極性。

三是重視信息資源共享。蘇州市政府主管領(lǐng)導(dǎo)多次在信息化工作會議上，強調(diào)信息資源共享的重要性，一是堅持全市“一張底圖”，各專業(yè)部門共建共享，集中財力和人力，避免重復(fù)建設(shè)。二是堅持數(shù)據(jù)的在線服務(wù)，通過技術(shù)手段與各專業(yè)部門管理系統(tǒng)相綁定，及時提供動態(tài)更新的信息。三是堅持以市規(guī)劃局信息中心為主完善開發(fā)，市各有關(guān)部門協(xié)同參與。既做到數(shù)據(jù)共享，又做到數(shù)據(jù)的保密審查，保證數(shù)據(jù)的安全。蘇州市信息辦在審批各部門上報的信息系統(tǒng)建設(shè)項目時，明確要求各部門在上專業(yè)系統(tǒng)之前，先和基礎(chǔ)地理信息平臺維護單位做好技術(shù)溝通，設(shè)計好應(yīng)用接口，確保系統(tǒng)能與基礎(chǔ)地理信息平臺互聯(lián)互通；基礎(chǔ)地理信息平臺建設(shè)單位也積極配合，從技術(shù)上解決信息資源共享問題。

四是以服務(wù)為中心，規(guī)劃信息中心積極開展與其他委辦局的項目合作，借助于貫通五市七區(qū)的政務(wù)網(wǎng)和GIS專網(wǎng)，分別從三個層次提高信息共享、推廣專業(yè)地理信息系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用。

四、在地理信息推廣應(yīng)用中遇到的一些問題及建議

在蘇州市的數(shù)字城市建設(shè)過程中，也遇到過一些問題，推廣的阻力也存在，而且不小。出于一些部門和單位的切身利益，或是擔心自身的數(shù)據(jù)安全等原因，一些部門拒絕基礎(chǔ)地理信息平臺所提供的數(shù)據(jù)服務(wù)和系統(tǒng)服務(wù)，即使這些服務(wù)免費，而寧可向政府申請上百萬元來重復(fù)建設(shè)。低水平重復(fù)建設(shè)造成的一個個信息孤島已經(jīng)成為了數(shù)字城市建設(shè)的極大浪費和障礙，使得采用“在線共享”方式來實現(xiàn)地理空間信息的共享、開展專業(yè)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)的難度很大。

解決的辦法主要是做好技術(shù)交流和溝通，消除數(shù)據(jù)安全的顧慮；將數(shù)據(jù)接口規(guī)范、共享標準公開，任何開發(fā)單位只要遵守這些標準，就能確保應(yīng)用系統(tǒng)滿足信息資源共享的需求，同時鼓勵競爭，消除系統(tǒng)建設(shè)壟斷的指責。

關(guān)于解決地理空間信息安全與信息共享的關(guān)系問題。

另外一個是目前地理空間信息共享使用與安全保密的問題，管理機構(gòu)測繪部門和軍方對此有不同的認識和觀點，因為政務(wù)網(wǎng)是非涉密網(wǎng)，地理空間信息基本上都屬于保密范圍，很難借助此網(wǎng)進行跨部門信息共享，而不得不采用昂貴的專線網(wǎng)絡(luò)，縮小了應(yīng)用范圍，加大了信息化的成本。建議管理部門應(yīng)盡快提出一個具體可操作的管理辦法，以利數(shù)字城市建設(shè)發(fā)展的需要。