完善合作機制 深化合作內容促進長江河道采砂管理科學依法有序可控——在水利部、交通運輸部長江河道采砂管理工作會議上的講話

兩部合作機制領導小組組長、水利部副部長 矯 勇

尊敬的祖遠副部長、各位領導、同志們：

在全面貫徹落實《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》（中發1號）和《國務院關于加快長江等內河水運發展的意見》（國發2號）的關鍵時期，在國家“十二五”規劃的啟動之年，我部與交通運輸部共同召開長江河道采砂管理工作會議，回顧兩部合作機制建立以來開展的主要工作，總結經驗，表彰先進，部署工作，謀劃長遠，深化合作，會議開得非常必要也非常及時。

會上，水利部、交通運輸部聯合對長江河道采砂管理先進集體和先進個人進行了通報表揚，從事長江河道采砂管理的水利、交通運輸等有關部門作了大會發言。孫繼昌司長代表兩部合作機制領導小組辦公室對合作機制建立以來的主要工作作了總結，提出了下一步工作計劃，講的都很好。會前，領導小組成員單位的同志還深入一線，對江蘇、安徽、江西三省的長江河道采砂管理情況進行了現場檢查。我和祖遠副部長考察了武漢長江河道采砂管理情況，對于今后兩部共同做好長江河道采砂管理工作都必將有很大幫助。

剛才，交通運輸部徐祖遠副部長作了重要講話，充分肯定了兩部長江河道采砂管理合作的成效，從戰略全局的高度，對進一步加強兩部合作提出了非常好的指導性意見。聽了以后，倍感振奮，深受鼓舞，也非常感動。交通運輸部對此項工作高度重視，我們要結合實際認真學習，深刻領會，抓好落實。借此機會，我代表水利部、代表陳雷部長向受到表揚的先進集體和先進個人表示熱烈的祝賀！向長期支持水利工作和長江河道采砂管理工作的交通運輸部各級領導以及所屬各單位的領導和同志們表示衷心的感謝！向長期辛勤工作在長江河道采砂管理一線的廣大水利和交通運輸系統的干部、職工致以崇高的敬意和親切的問候！

下面，我講四點意見。

一、兩部合作機制成效顯著

2009年4月14日，為進一步加強長江河道采砂管理，水利部、交通運輸部共同簽署了《加強長江河道采砂管理合作備忘錄》（以下簡稱《合作備忘錄》），這不是兩部在加強長江河道采砂管理上的一事一議，這是兩部黨組作出的重大決策，是兩部深入貫徹落實科學發展觀的重要內容，也是兩部深入分析長江河道采砂管理形勢聯合采取的重大舉措，合作的目標是促進長江河道采砂管理科學、依法、有序、可控。近兩年來，兩部及其所屬派出機構、沿江各級水行政主管部門與長江航道、海事、公安等各部門，在社會各界的大力支持下，認真履行職責，加強協同配合，開展了大量卓有成效的工作，保證了長江干流河道采砂管理總體可控的良好局面。兩部通過近兩年多的合作實踐表明，建立合作機制，加強部門聯合，發揮各自職能優勢，共同打擊非法采砂，是加強河道采砂管理、確保河勢穩定和防洪安全、通航安全的一種非常有效形式。

（一）正是有了兩部合作機制，在工作中才能進一步加強領導，明確責任，各司其職。在法律規定的職責范圍內，依法明確分工，認真履行各自職責，是兩部合作機制的重要內容。《合作備忘錄》簽訂以后，兩部迅速成立了部級領導擔任組長的領導小組，由相關司局和單位組成領導小組辦公室，聯合發布了合作機制領導小組及辦公室工作規則，共同制定了實施方案，明確了合作雙方工作職責，從制度層面建立了齊抓共管、職責明確的分工體系。另外，作為兩部派出機構，長江水利委員會和長江航務管理局成立了一線執行機構工作領導小組。上述措施為水利、交通運輸系統各部門開展合作工作提供了領導、組織和制度保障。我們兩部合作的目標要求和共同開展的各項工作，是確保長江河道采砂活動始終維持總體可控的良好局面，最終為長江服務、為長江經濟社會發展服務。長江航務局提出要建立“四個長江”，即“平安長江、數字長江、光明長江、和諧長江”，長江水利委員會提出要建立“健康長江”，目標是一致的。因此，這個合作機制是一個完整的機制、負責的機制和有效的機制。有了這樣一個部際合作機制，地方各級水利、海事、公安、航道部門也以各種形式建立了聯動協調機制。2010年兩部聯合開展的為期四個月的涉砂船舶專項整治與執法行動之所以取得巨大成效，很重要的一條原因就是自上而下建立起來的合作機制。

（二）正是有了兩部合作機制，在工作中才能進一步積極溝通，團結協作，形成合力。兩部合作機制建立后，各執行部門通過聯席會議制度，分析相關情勢，通報相關信息，研究相關對策，提出合作意向，組織聯合行動，做好了宣傳等各項工作，真正形成了工作合力。兩部相關部門在日常工作中，堅持互通信息，定期溝通；在聯合整治行動中堅持共同研究，分工合作；在規劃編制和許可事項上，堅持依據雙方職責，充分聽取對方意見；在制度制定和修改完善上，堅持充分調研，互相尊重；在信息報送和輿論宣傳上，堅持口徑統一，聯合發布；在重大問題的處理上，堅持共同研究，相互協調。實踐表明，正是有了這樣的合作機制，兩部門的信息資源才能充分共享，問題的解決才能更加迅速有效，隊伍的合作也能更加緊密融合。

（三）正是有了兩部合作機制，在管理工作中才能進一步齊抓共管，高壓嚴打，營造氛圍。一是聯合制定工作計劃。每個年度計劃的制定，領導小組辦公室都專門召開會議，反復研究協商，最后經領導小組審定后執行。兩部執行部門在工作計劃落實中，突出重點，不斷細化，加強推進。二是聯合采取專項打擊行動。合作機制建立以來，兩部長江委、長航局先后聯合成功開展了“7·28”鄂贛皖三省交界水域、“8·01”蘇滬邊界水域、“12·6”皖蘇邊界水域違法采砂聯合打擊行動，“2·05”鄂贛邊界水域涉砂船舶和過駁吊機專項整治行動，2010年為期4個月的長江干流涉砂船舶專項整治與執法行動等5次聯合執法行動，有力打擊了非法采砂者的囂張氣焰，有效遏制了長江干流河道非法采砂的反彈勢頭，維護了長江干流的良好秩序。三是聯合開展宣傳教育，營造采砂管理的良好社會氛圍。水利、交通運輸各有關部門，在長江河道采砂管理中注重強化宣傳，注重教育引導，注重社會監督，充分發揮新聞媒體、社會輿論和廣大人民群眾的監督作用，通過曝光、舉報等形式，為加強河道采砂管理和打擊河道違法違規采砂行為創造了有利條件。

兩部合作機制的建立，是自《長江河道采砂管理條例》頒布實施以來，從體制機制建設層面對長江河道采砂管理的又一有力促進。兩部合作機制的建立，為共同維護長江河道管理秩序、實現對長江河道采砂的長效治理、最大限度地防控各類非法采砂活動提供了體制保障。兩部合作機制的建立，為從源頭上、深層次推進長江河道采砂管理邁出了堅實步伐，為共同促進長江河道采砂依法、科學、有序監管奠定了堅實基礎。

二、充分認識當前長江河道采砂管理面臨的嚴峻形勢

河道采砂事關河勢穩定、防洪安全和航運安全，事關長江黃金水道效益的充分發揮，也事關維系河道良好生態環境和經濟社會的和諧穩定發展。目前，長江河道采砂總體處在“以禁為主，采禁結合”的管理階段，我們在取得良好成績的同時，必須清醒地認識到，長江河道采砂管理的成果還非常脆弱，管理工作中還存在不少困難和問題，我們面臨的管理形勢依然嚴峻。

一是中央對河道采砂管理的要求越來越高。今年中央1號文件《中共中央、國務院關于加快水利改革發展的決定》提出要進一步加強河湖管理，到2020年基本建成水資源保護和河湖健康保障體系。國務院2號文件《國務院關于加快長江等內河水運發展的意見》提出要利用10年左右的時間，建成暢通、高效、平安、綠色的現代化內河水運體系。這是黨中央、國務院以文件形式對我們水利和交通運輸部門提出的目標要求，也是我們面臨的艱巨任務。河道采砂管理是一項系統的社會管理，不僅涉及防洪的安全、河勢的穩定，也涉及通航的安全、航道的穩定，同時涉及岸線的綜合利用。目前，對河道采砂管理中央高度重視、社會高度關注，對管理的要求越來越嚴格。最近黨中央、國務院領導同志對河道采砂管理問題多次作出重要批示，對此我們要有充分的認識和高度的重視。

二是長江砂石的供需矛盾越來越突出。三峽工程建成以后，加上長江上游水土保持工程作用的逐步發揮，長江上游來砂量銳減。據宜昌水文站統計，三峽工程自2003年蓄水運用后，該水文站自2003～2009年所測年輸沙量約1千萬噸至1億噸之間，銳減了80%以上。今后隨著長江上游新建水庫的逐步增多，將來長江干流的砂石會越來越少。另一方面，經濟社會發展對砂石資源需求將進一步增長，勢必導致砂石供需矛盾日趨嚴重，同時導致了砂石暴利市場的發展。我們面臨的管理形勢將更加嚴峻。

三是規劃滯后，砂石總量控制尚沒有可靠依據。河道采砂要求全面規劃，有序開采，總量控制，確保安全。對河道采砂管理進行依法、科學、統一規劃，是加強河道采砂管理的重要基礎，是依法規范河道采砂活動、有效保護和確保河道砂石合理開發利用的保證。但目前就全國而言，全國河道采砂管理規劃尚未編制完成，修訂后的長江中下游干流河道采砂規劃報告尚未批復，長江河道采砂管理能力建設規劃也需加快。規劃在編制過程中要根據要求充分征求相關部門的意見，要通過科學的規劃為控制采砂總量、確保河勢穩定和防洪、航運安全提供基礎和保證。

四是對涉砂船舶治理的難度越來越大。一是對小型“三無”（無船舶證書、無船名船號、無船籍港）采砂船、轉運砂石“吊機”以及沿江砂場等問題的處理，缺乏法規依據。二是長江干流與重要支流、湖泊是一個統一整體，因采砂管理體制與模式不同，造成干流與重要支流和湖泊缺乏銜接與協調，支流、湖泊往往成為違法采砂船躲避干流高壓嚴打的避風港。三是省際邊界水域仍是采砂管理工作的難點。這些問題的存在一定程度上制約著長江河道采砂管理工作的有效開展。

五是采砂管理的安全風險越來越高。主要表現在：一是砂石暴利導致黑惡勢力對河道砂石趨之若鶩，導致暴力抗法呈多發態勢。據統計，2002年至今，沿江8省（市）已發生近90起暴力抗法事件。2010年5月，江西、湖北邊界水域曾發生動用火炮事件。二是不正當交易行為隱形滲透。一些采砂戶為了謀取非法利益，想方設法拉攏、腐蝕長江采砂管理人員。三是長期復雜高危的工作環境，已使部分監管執法人員產生了畏難、厭戰情緒，加上管理能力不足，管理隊伍的戰斗力受到一定影響。四是地方行政首長責任制落實不到位。雖然《長江河道采砂管理條例》對此有明確要求，但在管理實踐中，在具體管理環節上，相關責任方仍存在著認識不到位、責任不落實、監管不得力等問題。

當前和今后一個時期，既是長江流域經濟社會快速發展的重要時期，也是進一步規范和鞏固長江流域河道采砂管理秩序的關鍵時期。我們一定要充分認識當前長江河道采砂管理面臨的嚴峻形勢，針對目前存在的管理問題，進一步統一思想認識，創新管理方式，加大管理力度，探索長效機制，通過兩部合作機制的不斷深化，共同維護長江治理、開發和保護大局，確保沿江經濟社會和諧穩定發展。

三、認真把握當前長江河道采砂管理工作重點

按照兩部領導合作機制2010～2011年度工作計劃安排，結合長江河道采砂管理實際，各相關單位在認真貫徹兩部《合作備忘錄》規定的各項基本制度、繼續抓好合作計劃各項工作落實的同時，當前應重點抓好以下五項工作：

一是抓好中央文件精神的貫徹落實。目前中央1號文件和國務院2號文件對河湖管理和水運管理的目標、要求和任務已經明確，落實好中央的重大戰略部署，是對各級水行政主管部門工作態度、工作能力、工作作風的重大考驗。河道采砂事關防洪安全和航運安全，事關供水安全和生態安全，事關經濟建設和社會穩定，各級水行政部門要進一步加強與交通運輸部門的合作力度，結合管理實際，明確工作要求，細化實施方案，制定工作目標，做好落實工作。

二是抓緊采砂規劃的編制和報批。修訂后的長江中下游干流河道采砂規劃報告要抓緊審批，同時有關單位和部門要抓緊做好與采砂管理有關的能力建設規劃和長江重要支流、湖泊的采砂管理規劃工作。規劃編制工作中要做好與相關規劃的銜接，加強與交通運輸等部門的溝通，在規劃中要明確采砂管理重點，堅持科學論證，確保安全第一，做到統籌協調，嚴格劃定禁采區，明確規定禁采期，綜合分析可采量和可采范圍，確保河道采砂不影響河勢穩定，不惡化通航條件，不帶來防洪隱患。

三是繼續抓好涉砂船舶的整治。整治涉砂船舶，是加強河道采砂管理源頭治理的有效舉措。目前，沿江各類小型采砂船和改裝采砂船不斷增多，扎堆集中偷采規模不斷增大，以致沿江群眾舉報頻繁，有關媒體對此也高度關注。這一頑癥的存在，仍然是長江防洪安全、通航安全和長江采砂總體可控局面的最大隱患。兩部合作機制領導小組已經將2011年定為長江“涉砂船舶治理年”。各相關部門要在2010年長江干流涉砂船舶專項整治與執法行動的基礎上，認真總結經驗，通過狠抓源頭治理，切實強化對各類涉砂船舶的長效監管和有效治理。

四是持續保持高壓嚴打態勢。各地要繼續保持打擊非法采砂的聯動機制，通過聯合執法等多種有效有力措施，在加強對長江河道采砂日常監管的同時，采取明查與暗訪相結合，陸治與水打相結合，專項治理與高壓嚴打相結合，嚴厲打擊違法違規亂采濫挖長江河道砂石的行為。這既是長江河道采砂管理的重要內容，也是兩部合作的重點工作。兩部及其所屬相關單位，要強化對各類涉砂活動的巡查監管，根據受理舉報和明查暗訪掌握的信息，及時組織對重點地區、敏感水域，尤其是省際邊界水域的聯合整治和專項打擊，以持續的高壓嚴打態勢，堅決遏制非法采砂的反彈勢頭。

五是抓好相關責任制的落實。長江河道采砂管理工作是國務院賦予水行政主管部門的一項重要職責。全國河道采砂管理看長江，長江河道采砂管理如果做不好，是水行政主管部門的失職，各級水行政主管部門要繼續抓好法定職責的履行。在今后工作中，沿江各地方政府及其水行政主管部門要嚴格履行條例賦予的職責，盡快建立起以地方行政首長為核心的長江河道采砂管理責任體系。合作雙方要嚴格按照《合作備忘錄》及其《實施方案》的要求，加強信息溝通，共同研究問題，真正形成合力，切實做到管理不缺位、到位不越位、合作有作為、工作有實效。

四、進一步深化兩部長江河道采砂管理合作機制

兩部合作機制作為一種有效的管理制度，在打擊長江河道非法采砂，實現長江河道采砂有效治理，最大限度消除非法采砂活動對長江干流防洪、航運安全的危害和影響，維護長江河勢穩定和航道穩定，保障防洪安全和通航安全，促進長江河道采砂工作依法、科學、有序開展發揮了積極作用。我們要按照中央1號文件和國務院2號文件的部署和要求，以兩部《合作備忘錄》為基礎，進一步采取得力措施，繼續深化合作內容，有效拓寬合作領域，探索長效合作機制，力求取得新的突破。

一要統一思想，提高認識，切實增強兩部合作共管長江采砂的責任感和使命感。建立兩部合作機制，加強長江河道采砂管理，就是要充分發揮兩部優勢、確保長江防洪和航運“兩個安全”，這不僅是貫徹《長江河道采砂管理條例》的需要，不僅是學習實踐科學發展觀和構建社會主義和諧社會的需要，也是當前貫徹落實中央1號文件和國務院2號文件的需要。我們要進一步提高對長江河道采砂管理工作重要性、復雜性、艱巨性和長期性的認識，進一步提高對兩部建立長江河道采砂長效合作管理機制重要性和必要性的認識，切實增強責任感和緊迫感。

二要加強領導，落實責任，確保合作雙方日常機制有效運轉。兩部相關各方要切實加強對合作工作的領導，高度重視、精心組織，進一步按照《合作備忘錄》的要求，健全和完善兩部合作的組織框架和責任體系，切實落實合作各方相關責任，繼續加大合作力度和密度，建立日常聯合監管機制、共同執法機制、定期會商機制、重大問題協調機制和信息資源共享機制，確保日常合作機制的有效運轉和各項合作工作的順利開展。沿江各級水行政主管部門要積極行動起來，按照兩部合作機制的要求，結合各地實際，在與當地航道、海事、公安等部門原有合作的基礎上，參照防汛責任制的形式，層層簽訂采砂管理責任狀，并在相關媒體上公示有關責任人名單，將相關各方的管理責任置于公眾的監督之下，以促進各項合作工作順利有效開展。

三要統籌兼顧、疏堵結合，切實抓好非法采砂專項打擊和涉砂船舶長效治理。打擊非法采砂和管好涉砂船舶是采砂管理的重點和難點。因此，相關各方和沿江各地在工作中，一定要以科學發展觀理論為指導，努力做到統籌兼顧，疏堵結合，打防并舉。要運用各種手段，采取多種形式，在依法強化長江采砂部門職能監管、依法嚴厲打擊各類違法違規采砂行為的同時，統籌協調好上下游、左右岸、禁與采、堵與疏的關系，妥善處理好流域管理與區域管理、行業管理與地方發展的矛盾問題。要在依法維護好長江河勢穩定，保障好長江防洪、通航安全的同時，切實兼顧到沿江經濟發展對砂石資源的現實需求，不斷提升專項行動和聯合整治的社會效果。

四要強化監督，實行問責，切實維護國家法律法規的尊嚴。各相關單位要按照長江河道采砂“統一管理、分級負責”的原則要求，采取有力措施，進一步加大上級政府及其主管部門對下級政府及其主管部門合作工作開展情況的層級監督力度，確保兩部合作工作依法務實、高效運行。同時，要從嚴實施采砂管理問責制，進一步落實長江河道采砂管理地方行政首長責任制和責任追究制，對監管不到位，導致河道違法采砂現象加重，影響防洪安全和通航安全的，要進行責任追究并嚴肅處理。相關各方要不斷強化依法行政、依法管理、依法合作意識，在合作工作過程中，要相互尊重、坦誠相待、互通信息、依法履責、團結協作，努力提高行政效率，盡量減少行政成本。

五要積極探索，勇于實踐，共同探索更寬領域和更深層次合作內容。建立兩部合作機制，共同加強長江河道采砂管理，開創了河道管理部部之間合作的先河。我們一定要珍惜兩部建立起來的合作機制，認真總結提煉和固化合作成果，在如何進一步加強社會管理、聯合打擊和日常監管、與地方政府和相關部門配合、完善法規和制度建設等方面加強研究，勇于探索實踐，力求在更寬工作領域和更深層次上加強合作。要加強河道采砂能力建設，要配備必要的執法設備，創造必要的工作條件；要加強隊伍素質和作風建設。同時各單位要注意加強廣泛宣傳，營造氛圍，贏得全社會關心、支持、理解和配合。要充分發揮新聞媒體、社會輿論和廣大人民群眾的監督作用，通過曝光、舉報等形式，為加強長江河道采砂管理和打擊河道違法違規采砂行為營造良好氛圍。

同志們，長江河道采砂管理，事關長江河勢穩定和防洪、通航安全，事關沿江經濟發展和社會治安穩定，做好長江河道采砂管理工作，是國家法律法規和行政職能賦予我們的共同責任。《合作備忘錄》的簽署實施，為兩部密切合作、強化管理提供了有力體制支撐和機制保障，我們要以此次會議的召開為契機，進一步完善合作機制，拓展合作范圍，積極整合資源，克服困難，銳意進取，齊抓共管，以出色的合作實績共同開創長江河道采砂管理工作新局面！■

謝謝大家！