論水利工程管理及其改革措施

范晏崗 李銘杰

（新疆額爾齊斯河流域開發工程建設管理局 新疆 烏魯木齊 832000）

隨著我國社會經濟的快速發展，現代化建設的步伐也逐漸加快。我國的現代化必須要有水利的現代化作為支撐，而水利現代化目標的實現又依托于水利工程管理的現代化。這不僅是物質基礎的現代化，技術手段的現代化，更是思維方式、思想方法的現代化，需要利用現代化的思維方式和思想方法來解決問題。但是由于“重建輕管”思想的存在，水利工程管理機構不健全、職責不明確等嚴重影響了管理工作的開展。這些問題不及時解決，將直接影響水利工程效益的充分發揮。

1 水利工程管理體制

我國目前實行從中央到地方分級負責的管理體制，并分為水行政主管部門及業務管理部門兩個體系。各體系的上級部門負責組織和指導下級部門的有關工作，而業務管理部門是受同級水行政主管部門領導或授權行使有關水利工程管理職能的。這樣，水行政主管部門主要從事宏觀及方針政策和法規方面的管理，而具體業務管理則由同級的業務管理部門負責。同時，我國先后頒布了《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理條例》等等。在各種法規的指導下，各級水行政和業務管理部門廣泛地開展了水利工程安全鑒定、大壩注冊登記、病險水庫除險加固、水利投入政策和水利項目社會經濟評價以及人員培訓和技術交流等工作，加之積極開展的水利工程安全監測及安全評價工作，使得水利工程管理逐步走上良性發展的軌道。但是這些工作是遠遠不夠的，管理中仍然存在著許多問題，還需要長期艱苦的努力。

2 我國水利工程管理的普遍問題

（1）觀念陳舊，管理模式落后。

建國之初的計劃經濟管理體制雖然在當時發揮了巨大的作用，促進了經濟發展，但是隨著我國經濟的不斷發展，水利工程管理所處的經濟環境，面臨的管理問題都發生了較大的改變，這就需要更新水利管理的理念、方法。而許多基層水管單位卻仍在沿用之前的管理模式，人員思維觀念滯后，習慣于依賴上級命令，且缺乏競爭意識，管理中管理粗放、效率低、效益低、運轉困難的現象經常出現，嚴重影響了水利工程效益的正常發揮。

（2）運行管理經費不足，職工缺乏經濟保障。

水利工程的大多都具有公益性質，有些水利工程諸如灌區的灌溉工程，由于考慮到農民的接受能力和保證糧食生產，其水價制定的偏低，水費收入微薄，同時國家公益性支出也比較有限，使得此類工程管理經費十分短缺，這就導致了人員福利待遇偏低，工程維修養護的困難的狀況。而缺乏經濟保障使得水管人員流動頻繁，整體素質不高，這又進一步加劇了工程管理的困難，這一問題在基層管理單位尤為突出。

（3）單位性質的劃定。

水管單位性質的劃定歷經了“事業單位、企業單位”、“生產型事業單位”的過程，長期“自收自支”、“以收抵支”的預算管理使得水管單位長期虧損。就全國水管單位1995年新財會制度改革后每年出現的巨大虧損來看，再過一段時期，很可能出現“所有者權益”的全面赤字。水利工程既是國民經濟發展的基礎設施，又是社會發展和安定團結的基礎，具有巨大的社會效益，因此國家應該適當給予扶持和財力支撐，保障水管單位的良性運行。同時，水管單位管理的內容比較復雜，因此結合實際界定單位性質就尤其必要。僅靠水管單位的經營性收入來補償公益性和經營性的支出是不合理的，也是無法做到的，這些問題都是由于水管單位的性質錯位和補償缺位所造成的。

（4）管理體制不配套。

目前，大批水利工程的興建，我國已經初步形成了一個兼有防洪、灌溉、發電、養殖等功能的水利工程體系，根據其功能可將其劃分為社會公益性水利工程如防洪工程，和經營性水利工程如發電工程。而水利工程的管理體制可分為中央管理和地方管理，地方水管單位行政管理權屬地方各級人民政府的水行政主管部門，業務管理權屬地方灌區管理部門或跨行政區域的共同的上一級灌區管理部門。由于行政主體和業務主體的分離，形成了政企不分、政事交叉、各自為政、職責不清的管理體制。并且，在水利工程的統一管理、維修養護、效益分配方面還存在許多問題。另外，在進行水資源統一調配、整體規劃以及上游水土保持等工作時，協調困難。由此所帶來的的影響是長期的，危害是致命的。

3 管理改革目標及原則

3.1 水利工程管理改革目標

通過深化改革，力爭在3年～5年內，在社會主義市場經濟的背景下，初步建立適合我國水情的水利工程管理體制和運行機制。具體目標為：其管理體制應職能清晰、權責明確，運行機制應科學、規范，使維修養護體系市場化、專業化和社會化，合理調整水價，建立并實行有效的水費計收方式，規范資金投入使用、管理與監督機制，并完善政策、法律支撐體系。

3.2 水利工程管理改革的原則

為了我國水利工程管理改革的順利進行，必須遵循以下原則：①在保障水利工程社會效益充分發揮的同時，引入市場競爭機制，降低水管單位管理成本，盡可能提高經濟效益；②摒棄“重建輕管”的思想，在工程建設后加大對工程管理的投入，建立有效的約束和激勵機制，明確責權，落實到人；③正確處理近期目標和遠期目標的關系，在近期改革發展的同時，要考慮到水資源的可持續利用，并協調生態環境的需求和發展。

4 加強水利工程管理改革措施

（1）按類型劃分水管單位性質。

由于水利工程是國民經濟建設的基礎措施，它的作用和影響面比較廣泛，其效益很大一部分都體現在保障農業生產、工業生產，保障居民生活，維護社會團結穩定等方面，水費收入只是其效益的部分體現，因此，對水管單位性質的界定應該更加貼近公益性單位的標準，即應結合地區實際情況，考慮將其部分或者全部納入國家財政補貼的范圍，避免出現由于長期虧損造成投巨資興建的水利工程帶病運行，難于發揮效益的局面。按水利工程的功能，水管單位可分為三類：純公益性水管單位、綜合性水管單位和經營性水管單位。純公益性水管單位因其主要承擔防洪、排澇等純公益性任務，自身無創收能力，所以建議將其全部納入國家財政預算；綜合性水管單位既有防洪等公益性功能，又有供水、發電等經營性功能，具有一定的經濟效益，可將其部分納入國家財政預算；對只承擔城市供水、發電等任務的經營性水管單位，由于其經濟效益較好，適當補貼，予以扶持即可。

（2）統一認識，轉變觀念。

加強水利工程管理，領導觀念的更新起著重要作用。領導工作的注意力和主要精力要轉移到依法加強水工程管理上來，從根本上轉變那些不適應依法行政、依法管水等要求的工作習慣、工作方法。從過去只重視工程建設轉變到加強管理、建管并重；從過去主要對水利行業內部的管理轉變到對全社會水事活動的管理；從主要依靠行政手段進行管理轉變到運用法律、行政、技術、經濟手段等。著力研究和探討市場經濟條件下管理工作新機制、新格局，為管理工作提供一個良好的思想基礎和組織保證。

（3）深化管養分離改革措施。

從管理機構中將維護人員剝離出來，組成維修養護經濟實體（如水利物業公司），按照標準簽訂合同進行維修養護。鼓勵此類組織的成立，待其逐步走向社會并形成了一定市場后，通過招標形式進行優選。目前新疆生產建設兵團改革試點已經取得了一些有益的經驗。通過對這些地區試點情況的分析認為：“管養分離”確實有利于管理機構的精簡，能有效提高管理水平，降低成本。

（4）全面提高水利工程管理水平。

①效率機制。對以公益性效益為主的水利工程管理單位（如防洪工程），應該大力減員增效。通過嚴格定崗、定編，建立能力素質強、技術水平高的管理隊伍，分流其他人員，實行企業化管理，提高管理水平。②激勵機制。健全各項規章制度，完善相關的管理操作規程，并制定相應的獎懲機制，通過獎懲措施調動管理人員的積極性，鼓勵科技創新、管理創新。③競爭機制。可適當引入水管單位人員的聘用制制度，實行競爭上崗，根據業務水平決定相關崗位的最優人選，增強水管人員的危機感和緊迫感，給有能力的人發揮才能的空間。④應面向市場，充分利用市場規律，把握機會吸收資金、人才、項目等生產要素，增強自身經濟實力，謀求發展出路。

（5）明確經費來源。

根據前述水管單位性質的劃分，公益性水管單位其人員工資、機構費用應該由各級財政負擔，納入財政計劃經過有關程序批準執行。日常的維護經費由財政承擔，或者通過劃定專項費用予以解決。綜合性水管單位可根據具體情況明確經費來源，對于創收能力強，實際等收入能滿足各項經費支出的單位，不予補貼；對于創收能力差、實際等收入不能滿足其經費支出的單位，應定性為事業單位，財政給予適當定額補貼，其日常維護經費也可來自于堤防修建維護管理費和水利建設基金中的專門費用。定額補貼的經費數額由水管單位的上級財政主管部門會同同級水行政主管部門依據國家有關規定測算，列入財政預算。

5 結論

因此，水利管理改革關鍵在于體制改革和創新，實現總體思路和目標，以適應社會主義市場經濟為導向，科學界定水管單位的性質。實行嚴格的定崗、定編，落實運行管理和維修養護經費來源。建立水價體系，創新內部人事管理機制，建立高效、精干的管理隊伍，實行事權分開，建立管養分離的運行管理新機制，充分發揮水利工程的綜合效益，確保工程安全，實現水利管理的良性運行和發展。同時發動全社會對水利部門工作進行全方位監督，通過舉報、評議等手段，真正使水利部門走向依法治水、依法管水，提高執法管理水平，保障水資源持續利用和水利事業可持續發展。陜西水利

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