農村公共產品供給模式問題與對策

□文/馬硯堤

農村公共產品供給模式問題與對策

□文/馬硯堤

農村公共物品主要包括灌溉和水利、農林科技推廣、農業電網和道路設施。這些產品的供應對農村生產、農民生活、國民經濟發展具有非常重要的意義。它一方面能有效地提高個人物品的邊際投資支出，提高農村私人產品的競爭力；另一方面直接作用于人才、基金，可以為社會創造豐富的資源，并向農村流入，從而提高農村私人產品輸出效率。但是，我國農村公共產品供給短缺的現狀，已成為農村經濟發展的瓶頸、障礙。要改善這種情況，需增加財務支持力度，建立城鄉一體化公共產品供應系統；重建機制，優化公共產品供給結構；完善農村公共產品籌資機制，擴大農村公共產品投資渠道；加強我國農村公共產品供給的法律保障系統。

農村公共物品；供給總量不足；供給；需求

農村公共產品有地域性的概念，是指當地農村社區參與分享產品或服務。此外，農村公共產品包括農村純公共產品和農村準公共產品。根據公共物品理論，農村公共產品主要包括灌溉和水利、農林科技推廣、農業電網和道路設施。這些產品的供應對農村生產、農民生活、國民經濟發展具有非常重要的意義。它一方面能有效地提高個人物品的邊際投資支出，提高農村私人產品的競爭力；另一方面直接作用于人才、基金。可以為社會創造豐富的資源，并流入農村，從而提高農村私人產品輸出效率。

一、我國農村公共產品供給已成為農村經濟發展的瓶頸、障礙

（一）總量嚴重短缺。從1978年到1998年，國家農業基礎設施項目總投資只有994億元，占國民經濟各部門在同一時期基建投資的1.5%。從1980年開始國家農業支出占財政支出的比例一直徘徊在10%左右，再加上農村經濟發展緩慢、鄉鎮企業效益低下，造成農村公共物品供給普遍缺乏資金。在家庭聯產承包責任制時代，農村基層政府動員農業勞動能力比以前大大降低，不僅新的生產性公共產品供給不足，而且原供應水平遭到相當程度的破壞，水利渠道淤塞，農田道路失修，導致農業抗災能力削弱。

（二）供給結構不合理，行政制度僵化。政府熱衷于投資提供看得見、摸得著、見效快的公共設施項目，而不愿去維護舊的存量公共項目，也不愿投資一些見效慢、期限長且具有戰略意義的公共物品。供給結構不平衡，還表現在對消費者的公共產品供給失衡。中國農村義務教育問題上，西部地區和327個縣九年義務教育的普及，其中60多個縣未普及小學教育。公共衛生供給不足且品質低下，占全國70%的農村人口擁有公共衛生資源不足全國總量的30%，近100萬人沒有獲得醫療服務。同樣嚴重的是，農村的公共文化、交通電力設施落后，大部分鄉鎮文化館已經癱瘓。此外，我國的農民基本上被排除在社會保障體系之外，農村醫療保險覆蓋率只有9.85%。

（三）農村公共產品供給機制不合理。目前，我國農村公共產品實行“自上而下”的決策模型和農民對農村公共產品需求表達機制不完善的因素，致使對公共產品起主要作用的不是農村內部的要求，而是外部社區“自頂向下”的行政命令，導致公共產品供給和需求脫節，表現為農民需要的公共產品供給緊缺，農民不需要公共產品供給過剩；重大型水利設施建設，輕一般農業基礎設施建設；重生產性基礎設施建設，輕教育醫療衛生事業發展。此外，我國農村公共物品供給項目缺乏科學論證，項目預算和審計流于形式；部門之間缺乏配合，相互扯皮和推諉責任時有發生；公共物品供給的具體內容和制度建設嚴重滯后，農村公共產品的實效性較差。

二、農村公共產品供給問題成因分析

（一）農業自然的弱質性是造成農村公共產品供給短缺的根本原因。農業相對于其他行業處在自然不利的地位。從長遠來看，由于受土地、植物生長的循環，氣候和地區因素，即使加大科技投入，也難使產量呈現類似工業和第三產業的幾何級數增長，再加上自然災害造成直接影響。農業雖為第一產業，但也是最脆弱的產業。隨著科學技術和市場經濟的發展，工業和第三產業在GDP中的比重不斷增大，農業在和其他行業的產品交換過程中處于不利地位，工業和第三產業的發展不斷擠壓農業的發展空間。農業不利地位導致農村經濟落后，這是造成農村公共產品供給問題的根本原因。

（二）我國農村公共物品供應短缺的歷史原因。建國后，百廢待興，國家形成以優先發展工業、重工輕農，以農哺工的二元經濟政策定勢，長期以來工農業的“剪刀差”和國家政策傾向城市，對農村經濟造成嚴重剝奪，導致了農村與城鎮人口收入及生活水平的巨大差距，擴大了城鄉差距。落后的農村經濟難以為農村公共產品的供給提供有力的經濟支持，是造成農村公共產品供給長期停滯的主要原因。

（三）政府有效性邊界模糊、權責不明確是造成農村公共產品不足和結構失衡的重要原因。城鄉發展長期以來呈現的二元結構，導致城鄉有別的資源配置制度。城市實行政府為主導的公共產品供給制度。我國農村公共品長期以來主要由農民以上繳稅費的形式負擔，政府供給功能嚴重缺位。此外，農村公共產品多元化供給機制不健全，對于純公共物品還是準公共物品，都是要么是村民“自給自足”，要么是政府壟斷性提供，或兩者結合，籌資方式單一，市場或NGO等難以滲透；缺乏多元化的供給機制。另外，現行的農村行政管理體制中對有關部門在農村公共物品供給中的職責與權力劃分都很籠統。權責的模糊不清使得一些鄉鎮部門形成了“多一事不如少一事”的觀念。這樣，有些公共物品供給就沒有人扮演提供者的角色。此外，農村公共產品供給中還存在多頭領導問題，造成管理部門推諉責任和爭奪權力行為，導致行政管理支出雖多，但公共產品供給卻很少。

三、解決我國公共產品供需矛盾的對策研究

（一）增加財政支持力度，建立城鄉一體化公共產品供應系統。長期以來，“二元經濟”體系導致巨大的城鄉差距，也造成了相對獨立的城市和農村公共產品供給系統。農村公共產品“自給自足”和城市政府主導型的公共物品供給，不僅引起了公共產品供應不公，而且由于農民承擔了本應該由政府承擔的公共產品成本，嚴重制約了農村經濟的發展。在我國，堅持科學發展觀，工業反哺農業統籌城鄉政策，應加強財政支農的力量，調整公共產品供給、公共支出結構，在農村和城市堅持平等非歧視原則，逐步建立城鄉一體化公共產品供給體制，以減輕負擔，促進農村經濟和社會的全面發展。

（二）重建公共產品供需機制，優化公共產品供給結構。當前，農村公共物品的供給主要體現的是基層政府及職能部門的需求偏好，而不是有效地反映農村對公共產品的需求。其公共產品的決策目標偏離農民需求，向政績轉移。重構農村公共產品供需機制必須在明確各級政府在農村公共物品供給中主體責任的同時加強農村基層民主制度建設，改變以往“自上而下”的傳統供給模式，轉變為“自上而下”和“自下而上”相結合的合理模式，建立農村公共產品需求表達機制，逐步重視農民急需的和可持續發展的公共產品供給。農村公共產品供給必須按照公平民主、講求效益、注重協調、統籌兼顧的原則，合理安排公共產品的優先順序，優化公共產品的供給結構。

（三）改善農村公共產品籌資機制，拓寬農村公共產品投資渠道。農村公共產品供給投入嚴重不足，成為制約農村經濟發展的“瓶頸”。我國目前農村公共產品的投資來源主要包括各級財政的扶持資金、村級“一事一議”政策籌集、部門的資金補助三個方面。這種模式的籌資渠道單一，資金投入較少，而且投資分散，容易投入重復，不僅難以形成合力而且管理成本較高。重塑城鄉一體化的公共產品供給機制必須形成以財政為主體，多渠道的農村公共物品供給融資機制，調整公共財政支農結構的同時加強市場化建設，充分發揮政府和市場這兩種資源配置方式的效力，引導社會力量參與，在明確產權下，按照“誰引進，誰收費”，“誰投資，誰受益”的原則，積極動員企業及其他社會組織為新農村建設提供資金和技術服務，并為其提供稅收優惠政策。在融資形式上還可運用BOT、ABS、ADR等融資方式提升籌資力度。

（四）加強農村公共產品供給的法制保障。農民在國家的資源分配系統中，是一個龐大的弱勢群體，自我保護的能力比較弱，因而保護農民合法權益客觀上需要法律的介入。只有通過法律的規定，使農村公共物品供給相關制度法律化、規范化，才能切實保障我國農民的切身利益。首先，國家應規范公用地征用程序，保障農民在土地使用權流轉中的權利，規范土地轉讓價格的形成機制，合理地大幅度提高土地征用的補償費用，遏制濫征、亂占農地的勢頭。其次，盡快制定農民權益保護法和提供農村公共產品的相關法律。農村的基本公共物品也要逐步立法，使之制度化、法律化。一方面要認真貫徹國家已有的相關法律；另一方面要修改不適應新形勢的法律法規，細化和完善相關的法律法規；還要制定并出臺新的相關法律法規。最后，要盡快制定和完善農村公共衛生條例、農村義務教育實施條例、農村土地承包法實施細則、農村最低生活保障制度等相關法律。先以一兩個鄉鎮衛生院作為試點，在試點之前應先挑選一些衛生院進行考察，了解這些鄉鎮衛生院的基本情況。

（五）因地制宜，建設健康的人才隊伍。全國已有多個地方出臺了鄉鎮衛生院新進人員的標準，要求鄉鎮衛生院的臨床醫生必須為全日制大學本科。對于這樣的規定，在很多地方難以有效開展，特別是對于經濟較落后的地區，本科生基本不會選擇到鄉鎮衛生院去工作。在多數鄉鎮衛生院工作的醫護人員一般是本鄉鎮或者是縣內周邊地區的人，他們的學歷多數為中專。對選拔高學歷的人才進入鄉鎮衛生院的衛技隊伍，固然可以提高鄉鎮衛生院衛技人員隊伍的素質，但還應看各地區的經濟和社會發展水平如何。

（作者單位：河北大學管理學院）

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