行政法視角下煤炭企業兼并重組問題研究

張彥軍

(河南工程學院人文社會科學系，河南鄭州 451191)

按照《河南省煤炭企業兼并重組實施意見》(豫政〔2010〕32號)及《年度行動計劃》(豫政〔2010〕68號)，河南省的煤礦企業兼并重組工作要在2010年底前初步完成，2011年上半年進入檢查驗收階段。這個任務無論是對于21家兼并主體(核心是6家骨干國有煤炭企業)，還是對于總數多達466處的小煤礦兼并對象，都是非常艱巨和緊迫的。正是由于時間緊、任務重，所以在兼并重組過程中可能會出現為趕時間、搶進度而忽視質量、回避矛盾的現象。

河南省和先期已經初步完成煤炭企業兼并重組的山西省，作為全國煤炭行業兼并重組改革的試點，負有積累經驗、探索路子的重要使命。認真研究兼并重組過程中出現的問題，尋找合適的對策，對下一步在全國范圍推進這項工作具有重要的意義。

筆者在此對一些可能出現的問題作一分析，以期能得到相關重組各方和地方政府的重視，對這項工作下一步的深入開展有所裨益。

一、存在的問題

(一)被兼并主體的資格確認問題

由于各種歷史和現實的復雜原因，很多被兼并重組的地方國有煤礦、鄉村辦煤礦在工商局登記注冊的產權主體和實際經營的主體并不一致，非法承包、多次轉包、非法轉讓的情形十分突出。［1］于是造成了在作為兼并重組主體的國有礦業集團確定被兼并主體的談判對象時，被兼并主體的名義投資人和實際投資人各執一詞，交替登場，讓兼并重組主體企業無所適從，給談判工作帶來了巨大阻力，也是兼并重組工作推進過程中面臨的重大障礙之一。因此，理順產權關系便成為兼并重組工作首先面臨的一個重要環節。

如果煤礦的出資人未能在工商登記中得到真實準確的反映，出資人的法律地位就會處于不確定的狀態。如果實際控制人代替工商登記所載明的投資人進行談判、簽約，即使談判順利，簽約成功，協議本身的法律效力也會受到質疑，肯定會留下協議有效性的法律隱患，有可能使歷經艱苦談判所達成的所謂“兼并重組協議”最后成為一紙空文。

更有甚者，如果煤礦的實際控制人簽約后，直接受讓轉讓款，然后不進行約定中的債權債務清算就攜款走人，則很可能會導致原煤礦債權人以工商注冊為依據，向登記為集體性質的煤礦的名義所有者——鄉村集體組織追償，而后者勢必以自己并非煤礦實際投資者為由而拒絕，這很可能在一定程度上影響礦區的社會穩定。

(二)礦產資源有償使用費的返還標準問題

根據《河南省煤炭企業兼并重組實施意見》，對退出煤炭開采領域的被兼并煤礦，由相關部門對其剩余資源儲量進行核查，并按原價款的1.5—2倍由政府予以退還，如其剩余資源被整合給其他煤炭企業，則由兼并重組主體企業支付。

這一表面看來似乎還算公允的賠償標準在現實中卻被普遍質疑和抵制。一個重要原因就是近年來采礦權倒買倒賣現象非常普遍，很多煤礦都屢經轉手，現在的煤礦實際掌控人獲取采礦權的價格已經是數倍、數十倍于當年從政府手中獲取的價格了。如果按照《河南省煤炭企業兼并重組實施意見》所規定的標準進行補償，不少投資人就真正是血本無歸、欲哭無淚了。因而在實際操作中有些兼并主體為了減少被兼并方的抵觸情緒，盡快完成兼并重組任務，或明或暗地答應被兼并方在該標準之外另行予以一定的補償。這種做法雖然有利于兼并重組工作的順利推進，但決策者卻冒著相當程度的法律風險。一旦相關部門追究下來，其就有可能背上“流失國有資產”等嚴重的罪名。如何既保護投資者的合法權益，又不違背國家政策，確實非常考驗相關決策者的智慧。

(三)被兼并煤礦與所在地農村村組關系的處理問題

眾所周知，被兼并煤礦所在地區的經濟發展水平一般都比較低，鄉村公益事業和村民生活在相當程度上依賴著煤炭產業。此次煤炭企業兼并重組勢必造成相關各方利益格局的重新分配，在很大程度上影響縣、鄉、村各級組織的經濟收入和部分村民的實際利益。如果處理不好，就會引起各種矛盾沖突的爆發。此類問題的恰當解決，對于維護地方的和諧穩定有著顯而易見的重要意義。［2］但如果繼續采取以前普遍采用的由煤礦無償向村組提供生活用煤、用電、用水，年節發糧油，甚至直接發錢的做法，無疑與現代企業制度下企業經營自主權和自主財產權相背離。企業的上述做法沒有法律依據，對基層組織和村民自然也就沒有長期的保障。

(四)被兼并企業的債權債務清理問題

企業之間的兼并重組，包括資產收購和股權收購兩種大的模式。對兼并主體而言，采用哪種方式更有利于風險的控制并不可一概而論。如果采用股權收購的模式，被兼并企業就不存在清算注銷的問題，兼并方可以主導企業債權債務的清理和處置過程，對被兼并方的產權狀況和債權債務處置就能進行有效的監控。而如果采用資產收購的方式，原企業的清算注銷工作一般就由被兼并企業或其產權人自行完成。實踐中，被兼并企業的產權人往往只注重拿錢走人，早日從原企業脫身，而怠于履行清算和對債務的償付義務。原企業法人的注銷工作經常不能順利完成甚至遲遲不能開始進行，勢必造成未能得到及時清償的債權人向兼并重組后的企業追償，從而形成大的訴訟風險。

從兼并重組工作的實際情況看，雙方大多數會通過數輪博弈，最后采用資產收購的方式完成兼并。分析其原因，有可能多數兼并方認為，采用資產收購模式，將債權債務處理通過合同條款作為被收購方的義務，這樣的做法簡單易行，麻煩少，收購風險相對較小;而被兼并方也往往愿意采用這種模式，他們希望盡快從兼并方獲取出售資產的對價，同時承諾由自己去完成原煤礦企業債權債務的清理。因此，兼并重組的雙方非常容易達成采用資產收購模式的共識。但正是這種方式，恰恰為糾紛的發生埋下潛在的隱患。

筆者認為，兼并方的這種認識具有一定程度的片面性，不利于對法律風險的控制。實際上，兼并重組的資產收購和股權收購兩種模式各有利弊。一般情況下，資產收購的債務風險確實要小于股權收購，［3］但資產收購模式的所謂優勢必須建立在被兼并企業資產狀況比較明晰，最好能夠及時正常注銷的前提下，否則，就會遺留很多問題。另外，對該被收購資產享有某種權利的人(如其他債權人、保證人、抵押權人、商標權人、專利權人、租賃權人等)，如果對于這些財產的轉讓不知情或不同意，則可能依據《合同法》、《擔保法》等法律中規定的撤銷權，向法院或仲裁機構主張收購合同的無效，從而導致收購失敗。

(五)虛假債務問題

作為這次兼并重組對象的小煤礦，絕大多數在法律登記上屬于鄉鎮集體所有，但實際上投資人一般都比較復雜，多數都經過多次轉包，產權關系混亂，加上有意無意的財務和法律手續不全，債權債務真偽難辨，不排除虛假債務存在的可能。而一些兼并主體并未認識到債權債務處理不當所可能產生的法律后果的嚴重性，面對混亂不確定的債權債務狀況，單方面幻想將其推給被兼并企業去處理，省卻自己太多的麻煩。一些兼并主體因主客觀原因并未對被兼并煤礦進行詳盡的資產調查，導致一些虛假債務蒙混過關，使兼并主體付出了不合理的代價。

二、對策建議

兼并重組主體企業應該高度重視對談判對象資格的審查，只跟擁有被兼并煤礦合法產權的單位或個人進行談判和交涉。對于沒有在工商、礦產等部門進行合法登記的實際投資人，建議他們首先與登記產權人通過訴訟、仲裁或調解完成確權手續，否則一律不予談判。

《礦產資源法》第六條第一款規定，已取得采礦權的礦山企業，因企業合并、分立，與他人合資、合作經營，或者因企業資產出售以及有其他變更企業資產產權的情形而需要變更采礦權主體的，經依法批準可以將采礦權轉讓他人采礦。該條第三款進一步明確規定，禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利。國務院發布的《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第十條規定，當事人申請轉讓采礦權的，在申請得到批準后，轉讓合同才能生效，轉讓合同生效的時間為批準之日。因此，那些未經礦產資源行政管理部門審批認可的所謂“采礦權轉讓協議”，由于已經違反了我國法律的強制性規定，是沒有法律約束力的。接手煤礦的投資者應該自己承擔這種法律風險，向政府要求獲得所謂“市場價”的礦產資源有償使用費補償是沒有法律依據的，政府應該予以抵制，他們與轉讓方可以通過訴訟解決交易公平問題。而對于經過批準的采礦權轉讓，只要符合兼并重組的相關政策，被兼并企業可以將依法取得的采礦權轉化為被兼并后在新企業中的股份，而不必非要選擇退出煤炭開采領域。畢竟，做小股東也還是股東，仍然能夠繼續享受煤炭開采的利益。甚至由于兼并后獲得了大型骨干煤礦企業的技術、資金和管理支持，其實際收益可能還會更大。

筆者認為，無論是尊重歷史原因，還是考慮農村和諧穩定的大局，以及正視煤礦企業特別是小煤礦對當地環境和農業生產條件的破壞，都不允許我們無視地方基層組織和村民對相關煤礦企業正當合理的要求。否則，兼并重組即便強行推行了，也會為未來埋下矛盾的伏筆。具體做法可以考慮由重組后的煤礦企業各家股東在煤礦所在地的集體經濟組織甚至包括農民個人不實際出資或者少量出資的情況下，通過簽訂“贈股協議”的方式適當送給農村集體經濟組織和農民一定數量的“干股”，使其成為股東，從而使其有權定期從重組后的煤礦企業獲得分紅。這樣就在法律制度上保障了他們的長期權益，可以有效地化解雙方的矛盾，推動兼并重組工作的順利進行。

當然，這種做法的前提是新煤礦應該建立起真正的現代企業制度，在《公司法》的框架內進行操作。因為這次煤炭企業兼并重組的一個重要目標就是要真正建立起煤炭企業的現代企業制度，用規范化、法制化的管理制度代替原先普遍存在的簡單粗放、隨意性強的管理方法。目前應當抓緊研究制定明確的可操作性強的相應政策，以保證兼并重組后煤礦企業的規范運行。

在兼并方式的選擇上，不可盲目相信資產收購模式，要充分考慮兼并對象企業的資產和債權債務的具體情況，在大量調查研究的基礎上，通盤考慮，綜合分析，最終選擇真正適合的兼并方式。

兼并方應高度重視對兼并重組對象企業債權債務真實性的甄別調查，及時剔除其中可能存在的虛假部分。對于發現的已經支付的部分，重組后的煤炭企業要勇于拿起法律武器，積極向法院或仲裁機構主張撤銷權，以保護自己的合法權益，確保國有資產不流失。

［1］楊利柱.淺議礦山企業中的采礦權承包問題［J］.礦產資源開發，1998(5):5.

［2］張培禮.搞好煤礦與地方關系之我見［J］.中共安徽省委黨校學報，1993(4):91-93.

［3］劉遠.資本經營中的股權收購與資產收購［J］.經濟問題，2002(2):33-59.