協商民主：鄉村治理的有效路徑選擇

王婷婷

（安徽師范大學政法學院，安徽蕪湖 241002）

協商民主：鄉村治理的有效路徑選擇

王婷婷

（安徽師范大學政法學院，安徽蕪湖 241002）

協商民主是20世紀九十年代以來在西方政治學界興起的一種民主理論和民主實踐形式。我國目前的農村基層民主建設中出現了協商民主的許多重要特征和發展趨勢，但也暴露出了許多問題，如鄉村社會的經濟壓力導致對協商式治理方式的冷漠，相關制度的缺失，協商主體參與能力的差異等。要解決這些問題，完善鄉村治理中的協商民主，應該在弄清源于西方的協商民主與中國特色的農村基層民主關系的基礎上，分析協商民主在我國農村基層民主建設中實踐可行性。

協商民主；鄉村治理；基層民主

在中國現代化進程中，鄉村基層治理是不可回避的重大問題。鄉村基層治理不能僅僅停留在以制度規范和科學規劃為特征的管理上，而是應該積極開發、利用各種治理資源，實現各種治理資源之間的理性合作，以構建和諧的社會共同體。

一、協商民主與農村基層民主的契合

協商民主興起于20世紀90年代，是西方民主理論的新發展。該理論是學者們針對傳統的代議制民主政治體制在當代發展過程中的局限，對民主本質進行的反思。協商民主理論源自并超越了自由民主和批評理論。它強調在多元社會現實的背景下，通過普通的公民參與，就決策和立法達成共識。

美國著名政治哲學家約翰·羅爾斯、英國著名社會政治理論家安東尼·吉登斯、德國思想領袖于根·哈貝馬斯等人，都是協商民主的積極倡導者。哈貝馬斯以話語理論為基礎，將偏好聚合的民主觀念轉換為偏好轉換的理論，從而使協商民主真正地成為上個世紀末最引人矚目的民主理論。

人民當家作主的民主本質賦予了我國每個公民平等參與國家、社會事務的權利。村民自治的民主實踐是中國共產黨領導億萬人民群眾進行的偉大民主實踐。農村基層民主是一種具有中國特色的基層直接民主制度，平等性和直接性是它的主要特征。在我國，農村基層民主是農民行使當家作主的權利，實現自己管理自己事務的一種直接民主。農村基層民主的實施改變了基層干部對農村管理的方式，使以往的領導與被領導的方式轉變為合作、協商等方式，為鄉村多元主體對農村基層公共事務進行協商、合作提供了一條嶄新的渠道。

協商民主與農村基層民主都以公共利益的最大化為最高訴求，都承認政治決策的利益相關者具有平等參與的權利，都認為參與過程是一種討論、妥協，形成共識的過程。二者雖產生于不同文化土壤，但都是直接民主，所以兩者具有一定的契合性。

二、當前協商民主在鄉村治理中的制約因素

協商式的鄉村治理強調村民平等、自由的參與，在一定程度上改變了鄉村治理結構，促進了鄉村社會經濟和政治的發展，但是協商民主在鄉村治理的實踐中也受到諸多因素的影響和制約。

第一，鄉村社會的經濟壓力使得村民對協商民主態度冷漠。

農村在實行稅費改革后，既切斷了鄉鎮財政的體制外收入渠道，又切除了體制內收入的主要來源（即農業稅），使鄉鎮財政陷入更加艱難境地，許多地區的財政壓力進一步加大，進而引起鄉村干部的執政逐利性，從而扭曲了鄉村治理過程。在鄉村治理的結構中，政府對社會經濟的直接控制手段弱化，轉而利用對干部的管理權力去督促下級政府完成對經濟發展的要求，而鄉村政權正好處于整個壓力型體制的最底端。鄉鎮政府對村民的巨額“經濟需求”，使得鄉村治理過程中對有關村民自治的法律和條例的宣傳不到位，農民缺少了參與村務管理的了解渠道；另一方面，實行稅費改革后，我國廣大農民的壓力得到了一定程度上的緩解，不可否認的是，生活水平的改善仍是擺在廣大農民生活的第一大任務，農村青壯年勞動力大量外出務工，村民公共參與不足，許多農村地區出現了比較嚴重的“空心化”發展趨向，農民對待協商民主心有余而力不足。

第二，協商主體參與能力的差異。

協商民主一方面強調公民對于公共利益的責任，另一方面強調公民是民主體制的參與主體。因此，協商民主也對其參與主體提出了一定的能力要求。在廣大的農村，大多數村民由于理性不足和政治能力的貧困，不知道如何程序化地管理自己的事務，致使民主協商的質量不高，協商的共同價值原則缺乏和共同利益基礎薄弱，以及公民的非理性參與等。同樣，村民委員會作為村民實行“自我管理”的組織，也缺乏管理者應具備的文化素質、政治素質和管理能力?！皡f商”這一民主形式在農村發育得還很不成熟。

第三，協商民主相關制度的缺失和體制缺失。

就目前我國鄉村協商民主制度的發展情況來看，在很多實際操作過程中僅僅有一些原則性的規定，缺乏相關的法律制度的規定。比如什么樣的問題必須經過村民協商、需要經過什么程序、相關負責人對村民協商結果的處理程序和時間限制等等都沒有明確的規定，這導致村民參與決策或鄉村事務管理具有較大的隨意性和不確定性。另一方面，由于大多數協商式治理制度缺乏法定地位，導致它們與其它村級制度的關系混亂，無法有效地結合，從而致使協商民主只是流于形式而無實質性的效果。

實踐證明，以“鄉政村治”為特征的中國農村治理體制并未形成一種良治的局面。之所以會這樣，單從體制上來看，至少有以下三點原因：一是“鄉政村治”體制安排不適合中國農村實際，缺乏一定的政治社會基礎；二是“鄉政村治”體制安排不適應治理轉型的需要，延續太多舊體制“慣習”；三是“鄉政村治”體制安排與總體制度架構不銜接，使其“變形”而不能發揮正常功能。［1］

三、探索和實現鄉村治理中的協商民主的有效路徑

黨的十七大首次將“基層群眾自治制度”納入中國特色社會主義政治制度的范疇，這意味著“基層群眾自治制度”在我國社會主義民主政治發展中的地位得到了進一步提升。村民自治制度是我國農民創造的農村基層群眾自治制度，是我國農村基層民主建設的核心內容，已成為中國特色社會主義政治制度體系的重要組成部分。將協商民主運用到我國的鄉村治理中，目的在于實現協商民主的優勢，推動鄉村群眾自治制度的不斷的完善，促進鄉村社會的和諧發展。

目前協商民主在中國鄉村發展的民主進程中取得了一定的成果，但是，要建成一個完善健全的協商民主不是一蹴而就的，它是一個復雜的系統工程。

第一，健全相關缺失的制度，確保協商程序的規范。

協商民主在鄉村治理的實踐中面臨的最大困境就是相關制度的缺失，只有做到制度的完善，才能使協商民主走上法制化、規范化的軌道，從而從根本上保證協商式治理模式在鄉村社會的有效運用。協商式治理制度要很好地與現有的鄉村制度框架契合，就必須建立以村民會議為核心的協商平臺，使村民會議作為村民自治的最高權力機構能夠真正成為村民參與決策的核心平臺，就需要對村民代表的產生、議事的方式等作出相關政策的調整與改革。

“協商民主尊重程序，并將程序看作是決策獲得合法性的規范性要求”，［2］在鄉村治理中，公共決策與管理只有依照規范的程序操作才會合法有效。要促進協商式治理法制化發展，必須把民主懇談會各項議事制度以法規的形式予以確定，明確其性質、權力與義務，并將民主懇談會與“兩會”的關系和與“兩委”的關系給予制度性的解釋說明。

第二，重塑行政文化，培育政府協商精神。

發展協商民主，政府是占主導地位的一方。良好的行政文化對政府官員和行政人員起導向作用，有利于協商民主的順利實施?，F在我國公共行政的理念具有較濃的權威型和集權型色彩。在這種文化導向下，掌握權力的人處處以“父母官”自居，官僚主義作風嚴重，不允許也不習慣公民運用自己的權利自下而上地與政府互動，這為公民創造一個平等參與協商的渠道設置了重重障礙。這種文化與協商民主所倡導的政府與公民之間平等的協商互動完全背道而馳。發展協商民主，必須重塑全新的行政文化，實現權威型和集權式行政文化向民主型參與式轉變。一方面，政府官員必須走群眾路線，廣開言路，遇事同群眾商量，讓普通群眾參與到政府決策中來；另一方面，行政人員必須培育民主協商意識，在行政管理過程中，重視政府與公民之間協商、討論的作用，消除官僚主義作風，營造民主協商氛圍。

第三，加強公民教育，增強村民的主體參與意識。

發展協商民主，公民是另一方。公民的素養對協商民主的發展起著關鍵性的作用。村民民主意識的培養可以從兩個層面考慮：一是心理層面，將民主思想內化為村民的一種心理習慣；另一個是行為層面，將民主意識外化為村民的政治參與。［3］經濟基礎決定上層建筑，首當其沖的應該是大力發展鄉村經濟，提高村民的生活質量；其次，努力發展鄉村社會文化教育事業，提高村民的文化素質，使他們能夠更好地理解認識、了解和吸收現代的政治觀念和政治意識；然后，加強民主法制宣傳，強化村民的民主法制觀念，根除鄉村社會群體中存在的封建等級觀念、宗法思想；最后，擴展村民政治參與的制度化渠道，為村民自由表達意見創造必要的環境和條件。另外，還應該充分重視民間組織的作用，如農村各種專業協會、經濟組織以及村民自治組織等在合法的制度范圍內實現村民利益的有效、理性表達，培養村民的參政、進行利益博弈的組織能力。［4］

結語

鄉村治理與協商民主實踐之間的關聯，的確給我們提出了解讀鄉村治理的新視角。但是，一個非常重要的問題不容忽視，即有了協商就并不一定有協商民主，鄉村治理所需要的是協商民主而不僅僅是協商的手段和方法。在協商民主的過程中，協商應該是一種基本的制度安排，而不是一種單純的手段或工具。要想使協商民主真正成為鄉村治理的一種有效模式，就必須使協商民主成為一種理念，成為一種民主模式，從而成為政府與公民合作時不能忽視的一種機制。

［1］ 吳理財．中國農村治理體制［J］．檢討與創新調研世界，2008（07）．

［2］ 陳家鋼．協商民主與當代中國政治［M］．北京：中國人民大學出版社，2009．

［3］ 張麗超，皮海峰．論我國農民民主意識的培育［J］．三峽大學學報：人文社會科學版，2006（1）．

［4］ 劉明君，武曉雅．基層群眾自治中的協商民主探討［J］．三峽大學學報：人文社會科學版，2010（2）．

責任編輯：賈敬全

D621．5

A

1671－8275（2011）01－0034－02

2010－11－12

王婷婷（1986－），女，湖南常德人，安徽師范大學政法學院政治學理論專業2008級碩士研究生。研究方向：國際政治。