新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品供給問(wèn)題研究

顏 燕

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院，江蘇徐州 221008）

新農(nóng)村建設(shè)中公共產(chǎn)品供給問(wèn)題研究

顏 燕

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文學(xué)與法政學(xué)院，江蘇徐州 221008）

農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的缺陷和政府責(zé)任的缺失導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重缺乏，不僅降低了農(nóng)民生活質(zhì)量，加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且成為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。因此，明確政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，對(duì)于緩解我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題、建立社會(huì)主義新農(nóng)村具有重要作用。

農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給不足；新農(nóng)村建設(shè)

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品內(nèi)涵及分類(lèi)

公共產(chǎn)品理論最早出現(xiàn)在19世紀(jì)80年代。公共產(chǎn)品是指某一類(lèi)產(chǎn)品和服務(wù)在人們消費(fèi)的同時(shí)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的性質(zhì)。按城鄉(xiāng)劃分，公共產(chǎn)品可以分為城市公共產(chǎn)品和農(nóng)村公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對(duì)于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言的，即在農(nóng)村地域內(nèi)，為滿足農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)發(fā)展所提供的具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品或服務(wù)。從農(nóng)村公共產(chǎn)品的特性上劃分，可以把農(nóng)村公共產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。農(nóng)村純公共產(chǎn)品是在消費(fèi)過(guò)程中具有完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，由政府免費(fèi)提供的物品。如大型農(nóng)村水利設(shè)施、農(nóng)村科研、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等；農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品是介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間、在消費(fèi)過(guò)程中具有不完全非競(jìng)爭(zhēng)和非排他性的產(chǎn)品。如農(nóng)村電力設(shè)施公共衛(wèi)生等。

從農(nóng)村公共產(chǎn)品的消費(fèi)空間劃分，農(nóng)村公共產(chǎn)品可以分為全國(guó)性公共產(chǎn)品、區(qū)域性公共產(chǎn)品和地方性公共產(chǎn)品。全國(guó)性公共產(chǎn)品有公共教育、農(nóng)村社會(huì)保障、自然災(zāi)害救濟(jì)等；區(qū)域性的公共產(chǎn)品有大江大河的治理、大型水利工程等；地方性的公共產(chǎn)品有農(nóng)村醫(yī)療、地區(qū)性的道路建設(shè)等。［1］

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問(wèn)題及原因分析

（一）當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)落后于城市經(jīng)濟(jì)，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的低水平也制約了我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

1．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總體水平低

長(zhǎng)期以來(lái)，由于重城輕農(nóng)的城鄉(xiāng)分割政策，導(dǎo)致政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入較少，投入嚴(yán)重不足，維護(hù)體制緩慢。一些學(xué)者利用對(duì)數(shù)模型，分析得出目前我國(guó)農(nóng)民的交通運(yùn)輸及通信、文化教育娛樂(lè)、醫(yī)療衛(wèi)生保健三項(xiàng)公共產(chǎn)品的需求收入彈性系數(shù)遠(yuǎn)大于1，當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足的事實(shí)。同時(shí)，政府財(cái)政預(yù)算中農(nóng)業(yè)支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重和農(nóng)業(yè)投入比重也出現(xiàn)下降趨勢(shì)。一定程度上導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足；農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全；義務(wù)教育投入不足；農(nóng)民就業(yè)缺乏培訓(xùn)；現(xiàn)有的科技水平對(duì)農(nóng)業(yè)支持不夠；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)服務(wù)意識(shí)不高、效率低下等。另外，農(nóng)村公共資金短缺也影響到公共產(chǎn)品的供給。［2］

2．供給主體不清，責(zé)任與權(quán)利失衡

基層政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任弱化，在稅費(fèi)改革后顯得更為明顯。稅費(fèi)改革后，欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村兩級(jí)無(wú)力提供公共產(chǎn)品，中央和省市級(jí)政府雖有轉(zhuǎn)移支付，但長(zhǎng)期以來(lái)由于鄉(xiāng)村兩級(jí)都背負(fù)沉重的債務(wù)，因此大多是彌補(bǔ)財(cái)政缺口，用于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給很少，公共產(chǎn)品只能由農(nóng)民自己提供。而農(nóng)民在收入有限的情況下也就能拖就拖。因此，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等供給困難。［3］

中央政府與地方政府供給責(zé)任與范圍劃分不清，本該由上級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品通過(guò)政府權(quán)威轉(zhuǎn)移事權(quán)交與下級(jí)政府提供，最終落到鄉(xiāng)政府和農(nóng)民身上。鄉(xiāng)政府的事權(quán)大于財(cái)權(quán)，在事權(quán)無(wú)法轉(zhuǎn)移的情況下，只能缺位，造成政府與權(quán)利、義務(wù)的不對(duì)稱(chēng)。

3．供給不平衡，地區(qū)差異顯著

在政府公共產(chǎn)品供給職能普遍缺位的農(nóng)村，各地公共產(chǎn)品供給主要依賴于當(dāng)?shù)刎?cái)政收入。由于地理位置、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等原因，在東部沿海地區(qū)，經(jīng)濟(jì)比較活躍，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，地方財(cái)政充實(shí)，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給比較充足，而中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)大部分農(nóng)村依然從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，地方財(cái)政依然把向農(nóng)民集資攤派作為主要籌資途徑，經(jīng)費(fèi)緊張?jiān)斐晒伯a(chǎn)品的提供非常有限。

4．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)不合理

公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)性失衡主要表現(xiàn)在準(zhǔn)公共產(chǎn)品多，純公共產(chǎn)品少；重視短期公共產(chǎn)品而輕視長(zhǎng)期公共產(chǎn)品生產(chǎn)等。我國(guó)實(shí)行的是以農(nóng)補(bǔ)工的經(jīng)濟(jì)方針，財(cái)政上對(duì)工業(yè)傾斜，城市工業(yè)部門(mén)發(fā)展迅速，而對(duì)農(nóng)業(yè)投入長(zhǎng)期不足，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品得不到擴(kuò)大創(chuàng)新。同時(shí)，提供公共產(chǎn)品的資金是掌握在政府的手里，所以公共產(chǎn)品的供給種類(lèi)、數(shù)量常常是以政府行政命令方式下達(dá)，農(nóng)民本身的偏好被政府的偏好所代替，而政府無(wú)法完全了解農(nóng)民的需要，所以導(dǎo)致政府提供的公共產(chǎn)品與農(nóng)民需求不一致。

（二）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的原因分析

1．農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制不完善

我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下的供給決策體制忽略了農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。為了提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效性，防止農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給不足，建立農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品需求和供給表達(dá)意見(jiàn)的機(jī)制，使農(nóng)民享有參與公共產(chǎn)品供給的選擇權(quán)；地方政府往往會(huì)建設(shè)一些不適合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要的“形象工程”，導(dǎo)致有限的地方財(cái)政在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上嚴(yán)重脫離農(nóng)民的實(shí)際需要，缺乏以法律實(shí)施監(jiān)督的手段檢查農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效性。

2．供給主體混亂

目前我國(guó)農(nóng)村的純公共產(chǎn)品主要有：農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究等。準(zhǔn)公共產(chǎn)品有：農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村醫(yī)療等。這些公共產(chǎn)品應(yīng)由政府提供，但根據(jù)公共產(chǎn)品外部性作用范圍，政府提供的公共產(chǎn)品又分為全國(guó)性的公共產(chǎn)品、地方性的公共產(chǎn)品。中央政府主要承擔(dān)全國(guó)性的公共產(chǎn)品提供，地方政府主要負(fù)擔(dān)地方性公共產(chǎn)品。在實(shí)際中，我國(guó)中央政府與地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的責(zé)任劃分不合理，應(yīng)該由政府提供的公共產(chǎn)品或由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的公共產(chǎn)品成本，卻完全由農(nóng)民承擔(dān)；本來(lái)應(yīng)該由上級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品，卻通過(guò)政府權(quán)威轉(zhuǎn)移交由下級(jí)政府提供；最終落到鄉(xiāng)政府和農(nóng)民頭上，導(dǎo)致本來(lái)應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品卻變成農(nóng)民自己提供，這是造成我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的主要原因之一。

3．供給渠道單一

從財(cái)政體制上看，各級(jí)政府都向下級(jí)政府下派自己的責(zé)任，將公共產(chǎn)品供給的負(fù)擔(dān)全部推給了貧困的農(nóng)民；從供給機(jī)制上看，政府卻又進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)，限制其他的經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入。私人投資由于受政府政策和產(chǎn)權(quán)界定的影響，難以大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域。在國(guó)家財(cái)力有限的狀況下，僅靠政府供給農(nóng)村的公共產(chǎn)品是很不現(xiàn)實(shí)的，將難以滿足鄉(xiāng)村社會(huì)多層次、寬領(lǐng)域的公共需要。而且這種體制很容易產(chǎn)生“尋租”行為，往往提供公共產(chǎn)品數(shù)量有限，質(zhì)量不高，難以保證農(nóng)民對(duì)公共物品多樣性、高質(zhì)量的要求。

三、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給的措施

1．建立城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給體制

政府應(yīng)當(dāng)牢固樹(shù)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，盡快推行城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的統(tǒng)籌安排、統(tǒng)籌供給，從根本上消除長(zhǎng)期以來(lái)影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策和體制障礙。應(yīng)從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的高度，調(diào)整公共支出的政策和結(jié)構(gòu)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資力度，特別是加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村義務(wù)教育和農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的投入，努力改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活的外部環(huán)境和條件，真正做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給水平的均等化。這是解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺問(wèn)題的首要條件。

2．建立政府供給與市場(chǎng)供給并存的供給機(jī)制

在純農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，由于其存在完全的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，應(yīng)該由政府部門(mén)承擔(dān)。對(duì)于涉及全國(guó)范圍的純公共產(chǎn)品，比如農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究等，應(yīng)由中央政府提供；對(duì)于受益范圍僅限在某一地區(qū)的地方性公共產(chǎn)品，則應(yīng)由地方各級(jí)政府提供。

在農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給上，政府應(yīng)積極鼓勵(lì)各類(lèi)市場(chǎng)主體參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，引入準(zhǔn)市場(chǎng)關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)提高供給的有效性。由于農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品存在外部性，政府可以采用財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠等相關(guān)政策，對(duì)供給主體給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，減輕他們的成本負(fù)擔(dān)。在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，引導(dǎo)私人資本進(jìn)入。對(duì)于投資較小、受益對(duì)象明確，但排他成本較高的部分農(nóng)村公共產(chǎn)品，如田間道路修建、部分學(xué)校設(shè)施修繕等，可通過(guò)“一事一議”制度，以集體為主體召集受益村民共同付費(fèi)的方式來(lái)供給。對(duì)于那些對(duì)那些受益對(duì)象明確，排他成本較低的部分農(nóng)村公共產(chǎn)品，可以運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制和自愿機(jī)制，完全按照市場(chǎng)運(yùn)作的方式來(lái)供給。地方政府只負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管和指導(dǎo)。

3．拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道

倡導(dǎo)政府與市場(chǎng)相結(jié)合的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式，按市場(chǎng)化原則拓寬農(nóng)村公共產(chǎn)品供給渠道，鼓勵(lì)個(gè)人和社會(huì)組織參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。“沒(méi)有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來(lái)提供，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公司機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)”。［4］政府應(yīng)制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，對(duì)民間私人資本參與提供農(nóng)村公共產(chǎn)品給予優(yōu)惠貸款、減免稅收等補(bǔ)助，從而推動(dòng)多渠道、競(jìng)爭(zhēng)性供給格局的形成，打破政府壟斷供給導(dǎo)致資源配置低效率的局面，優(yōu)化公共產(chǎn)品供給的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量，減少重復(fù)供給的發(fā)生。

［1］ 林萬(wàn)龍．農(nóng)村公共產(chǎn)品的私人供給：影響因素及政策選擇［M］．北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2007．

［2］ 朱金鶴．中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給：制度與效率研究［M］．北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2009．

［3］ 孫開(kāi)，等．公共產(chǎn)品供給與公共支出研究［M］．大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2006．

［4］ 薩瓦斯．民營(yíng)與公司部門(mén)的伙伴關(guān)系［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002．

責(zé)任編輯：賈敬全

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A

1671－8275（2011）01－0051－02

2010－11－05

顏燕（1984－），女，山東曲阜人，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)2008級(jí)碩士研究生。研究方向：行政管理。