金融商品橫向規制與統合立法

閔群鋒

（廣東商學院，廣東廣州 510320）

金融商品橫向規制與統合立法

閔群鋒

（廣東商學院，廣東廣州 510320）

綜合化經營和金融商品的橫向發展逐漸沖破了商品類、機構類縱向規制預設的藩籬，后危機時代世界主要金融大國的統合立法實踐方興未艾，而我國“分業經營、分業監管”的縱向規制的弊端日漸顯現，在客觀認識金融商品橫向規制與統合立法趨勢和吸收國外立法經驗的基礎上，我國應當逐步建立有保留的橫向規制模式并進行有保留的統合立法。

橫向規制；金融商品；統合立法

金融監管模式的選擇與一國市場經濟發展的深度和廣度有著密切的關系，并在金融監管與金融創新的適應度的調試過程中不斷完善，因而，在經濟發展的不同時期金融監管模式體現不同的發展趨勢。縱觀各國的金融監管模式的變化過程，我們可以清晰地發現，“由現行的商品類、機構類規制轉換成對‘經濟實質相同的金融功能’進行統一規制的功能性規制”［1］91是金融監管模式沿革的基本趨勢。“尤其是21世紀前后，一些主要的金融大國不斷完善立法，力求構筑以金融商品為對象的橫向金融法制，其中尤其是以英國、德國、日本、韓國為代表。金融資本市場統合法和金融業統合監管模式的誕生使全球金融監管法律制度進入到一個前所未有的時代。”［2］3

“規制是通過制定和實施規則而實現對經濟生活的調整和管理，隱含著公權力對市場的介入和干預，是國家對經濟進行管理的方式，在法律上構成國家管理經濟的制度。規制可以看作是政府運用權力規定的法律限制，通過這種限制，國家期冀產生在沒有規制的情況下不會產生的結果，或阻止在沒有規制的情況下會發生的結果。”［3］14從監管的對象考察，金融監管可以分為以金融行業或對象商品為監管對象的縱向規制和以金融商品為監管對象的橫向規制。縱向規制是以“‘對象商品’或‘金融機構’的概念形態或種類為基礎的商品類、機構類規制”。［2］17橫向規制則側重于對“經濟實質相同的金融功能”進行統一的功能性規制。

一、金融市場的發展逐漸突破了縱向金融規制充分發揮作用的基礎

“一國的監管結構的形成受多種因素的影響：包括歷史發展進程、金融體系的結構、政體及法律傳統，以及市場和金融業務的規模等多方面。”［4］462當然也受金融監管理念、金融監管方法等上層建筑的影響，但最終不能脫離當時的金融市場發展程度，這種影響才是最根本的。“從實證的角度看，監管模式的確定應當與金融市場運行的真實狀態相適應。”［5］94

我們不可否認分業經營、分業監管的縱向規制模式在維護金融安全方面所起的作用，但是這種作用只有在金融市場發展不充分、金融商品簡單、金融創新不足和國內市場相對封閉的情況下才能充分發揮。美國1933年《格拉斯—斯蒂格爾法》確立了“分業經營、分業監管”的縱向金融監管模式，旨在應對20世紀30年代的經濟危機，穩定金融秩序，確保金融安全。現在看來，在當時的金融發展狀況下，這種監管模式確實發揮了積極作用。但“問題是，金融市場絕不會因為法律規則的設置而停止前進的步伐，在資本天然逐利性的推動下，金融各業不斷地沖破分業經營的藩籬，縱向規制模式所造成的分業監管神話，隨著金融市場的不斷拓新，尤其是金融衍生工具產品的不斷發展而破滅。”［6］41更重要的是“從20世紀70年代起，伴隨著世界經濟和金融的發展，金融創新在世界各國，尤其是在西方發達國家進入了一個大規模、全方位的高峰期，不斷涌現出新的金融工具、金融業務、金融市場、金融機構等。”［7］455“綜合經營下的不同類型的金融機構之間可以實現金融業務的相互交叉、滲透和融合，如銀行、保險、證券、期貨、信托機構等都可以相互進入對方業務領域甚至非金融領域，進行業務多元化經營。”［8］25而“分業經營、分業監管”的縱向規制以不同業務為監管對象，當新的金融商品出現時，各監管部門之間往往因爭奪監管權而產生沖突；當因監管不力產生金融危機時又往往會極力推脫責任。因而，金融市場的發展逐漸突破了縱向監管充分發揮作用的基礎，縱向規制越來越無法滿足金融創新和金融市場發展的需要，弊端日漸顯現，已經無法滿足當代金融監管發展的需要。

二、國外金融商品橫向規制與統合立法實踐

為了彌補金融縱向規制存在的缺陷以及應對綜合經營下金融創新在多種業務中不斷滲透的沖擊，世界金融大國對此紛紛采取措施，這些措施總體上體現了“金融商品橫向規制和統合立法”的趨勢

“英國率先于20世紀80年代中期開始第一次金融大變革，其于1986年制訂了《金融服務法》；20世紀90年后期又進行了第二次金融大變革，并于2000年通過了《金融服務與市場法》。該法中的‘投資商品’定義包含‘存款、保險合同、集合投資計劃份額、期權、期貨以及預付款合同等。’通過金融變革，倫敦金融市場的國際地位日益加強。”［9］60

“1997年東亞金融危機以前，韓國金融監管體系是多元的；而1998年后，建立了相對單一的監管機構即金融監管委員會和金融監督院，并形成了相對綜合的金融監管體制。”［10］16“2003年，韓國政府也開始推進統一金融法的制定，2005年韓國政府發表了將‘證券交易法’，‘期貨交易法’及間接投資資產運用法等資本市場相關法律統一為‘關于金融投資業及資本市場的法律’（簡稱‘資本市場統合法’）的制定計劃。2007年7月3日，韓國國會通過了能夠引起韓國金融業‘大爆炸’的《資本市場統合法》，并于2009年2月4日正式施行。”［9］61“該法的推出必將給韓國資本市場帶來革命性的變化，激勵韓國資本市場成長，并預示韓國金融業整合期的到來。”［10］20

日本于1996年推行“日本版金融改革”（Japan Big Bang），2002年4月開始施行《金融商品販賣法》，規范包括銀行、信托、保險、證券、期貨或其他具有投資性的金融商品的銷售行業與銷售行為，2007年9月30日開始實施《金融商品交易法》，該法取代在日本施行的長達60年之久的《證券交易法》。“日本這部新法比起原來的《證券交易法》有重大的新發展。它打破了原有銀行、證券、保險及信托等金融行業的區別，使所有具備投資服務資格的業者均得成為投資服務的主體，提供投資服務。在商品管理上，《金融商品交易法》更傾向于通過嚴密的業務規范與行為規范，對投資者提供跨行業并且是全面性的保障。新法對于金融“商品”的界定，也嘗試將任何有關投資的金融商品納人規范之中，例如股票、債券、外匯存款等風險性金融商品，以便進行一元化管理。”［11］790

縱觀英國、日本、韓國的金融改革，金融商品橫向規制與統合立法的主要內容體現在以下幾個方面：整合金融法制，建立統一的金融服務法，增加或改善有關金融消費者權益保護的立法；整合金融監管機構，建立單一的金融監管機構，增設或完善金融消費者服務機構；肯定綜合經營的趨勢，導入金融商品的概念。

但是我們也應當注意到，橫向規制只不過是金融市場階段性發展的一個特征，是對綜合經營化趨勢的反應，這種趨勢并不能完全否定縱向規制存在的基礎，只是縱向規制充分發揮作用的基礎受到了沖擊，縱向規制已經不可能像以前一樣發揮良好的金融監管作用，但是“縱向規制和分業立法”將會和“橫向規制和統合立法”長期并存，這是由金融市場發展的客觀規律決定的。“同其他行業一樣，金融業也經歷了一個由初級向高級、由簡單向復雜逐步演變的發展歷程。在經濟發展的早期階段，由于人均收入和人均財富有限，缺乏對金融產品及服務的強烈需求，金融服務的供給比較狹隘和單一。隨著經濟的發展，富有人群的增加，社會對金融服務的需求越來越強烈，金融市場與多樣化的金融機構也就應運而生，最終促成了復雜金融體系的最終形成和完善。”［12］130可以說，金融商品的多樣化和專業化是金融市場發展和金融創新的必然結果。綜合化經營是在專業化經營基礎上的綜合，綜合化經營是脫離不了金融商品專業化而獨立存在的。所以我們在研究金融商品橫向規制與統合立法時也不能完全忽略金融商品的專業化和多樣化發展趨勢。當然，在金融橫向規制與縱向規制、綜合監管與分業監管之間肯定會產生“誰是主流誰是非主流”的問題之爭。

三、金融商品橫向規制與統合立法趨勢下我國的選擇

面對國外金融商品橫向規制和統合立法趨勢的蓬勃發展，我國應何去何從呢？筆者認為，我國應當在現有分業經營、分業監管的縱向規制基礎上逐步實現有保留的綜合經營、綜合監管的橫向規制。

首先，我們應當做好向綜合經營、綜合監管的橫向規制轉變的準備。從總體上說，我國金融市場的發展尚不充分，金融創新相對不足，這意味著我國現行的“分業經營、分業監管”模式在相當長的時期內還能夠發揮良好的監管功能，這為我國進行金融改革留下了相對充足的時間。但是，綜合化經營最終將突破分業經營、分業監管模式賴以存在和充分發生作用的基礎，金融商品的橫向化、跨業性發展趨勢也將不言而喻地沖破機構性縱向規制設定的藩籬，“分業經營、分業監管模式”的弊端也將會不斷涌現。因而，在“分業經營、分業監管”的縱向規制還沒有完全不適應我國金融市場發展的緩沖期內，我們有必要做好向“綜合經營、綜合監管”的橫向規制轉變的準備。

其次，有保留的綜合經營、綜合監管的橫向規制更符合金融業發展的趨勢。“過去20年，不論銀行、證券和保險市場，還是各自的產品和工具，其綜合性都在不斷增加。為了適應市場的綜合性，反映在金融監管體制方面的實質性的變化就是從傳統的分業監管轉向綜合金融監管。完整意義的金融綜合監管機構，是在金融業務中至少對三項主要的金融業務，即銀行、保險和證券承擔著謹慎監管的責任，或者還同時履行消費者保護的責任。”［4］461可以說綜合經營“是部分金融機構為了應對激烈競爭而采取的一種經營策略，在一定程度上代表著金融發展的趨勢和方向，但這種趨勢和方向并不意味著所有的金融機構都將走向混業經營或綜合經營這一模式，更不意味著專業性金融機構的徹底消失。金融產品或金融服務雖然會出現某種程度的交融，某一金融機構也完全有可能提供多樣化的金融服務，但無論是單一機構提供還是多元的專業機構提供，其服務專業化的要求都不會降低。申言之，金融業內部的分工是不可能消失的。”［12］130在面對橫向規制和金融法制統合立法的趨勢下，我們一方面要在注重法律移植本土化的基礎上吸收這一趨勢的合理性，另一方面又要順應金融業發展的基本規律，不可因吸收橫向規制的方式而忽略金融業專業化的存在。

最后，有保留的綜合經營、綜合監管的橫向規制既要體現在金融監管模式上又要體現在統合立法上。在金融監管模式上，橫向規制要求建立統一的功能性監管機構。筆者認為，這種單一監管機構應當起著統領全局的作用，能夠對“經濟實質相同的金融功能”進行綜合監管。但這并不是說，統一的功能性監管機構是一個全包全攬的監管機構，而應當在統一監管機構之下再適當設置若干職能部門或者機構，對金融產品共通性之外的專業性產品進行監管。在我國可以在保留現有銀監會、證監會、保監會的基礎上設置一個統一的金融監管機構——“金融監管委員會”，由“金融監管委員會”對“經濟實質相同的金融功能”進行綜合監管，由銀監會、證監會、保監會對銀行業、證券業和保險業“金融功能”不同部分的產品進行分業監管，實現對綜合化經營與專業化發展的雙向規制。當然，“金融監管委員會”應當是銀監會、證監會和保監會的上位機構，而不僅僅是三者之間的議事協調機構。另外，為適應金融產品橫向發展的趨勢，我國也應當在“金融監管委員會”之下建立“金融消費者服務局”，專門行使對金融消費者的權益保護。在法律地位上，“金融消費者服務局”應與“三會”處于平行地位。

在統合立法方面，正如我國學者馮果教授所言：“筆者所認為的橫向規制是在保有業別立法和分業監管基礎上的有條件或有保留的橫向規制。進一步講，就是在保留既有法律框架的前提下，制定一個超越各金融業別的基本金融服務法，針對銀行、保險、信托、證券法具有共通性而管理不一致的事項予以整合，采取功能性的規范，并推進金融監管的協調和整合。”［12］133筆者認為，“金融服務法”至少應當包括兩個方面的內容：一方面“金融服務法”應當致力于對“經濟實質相同的金融功能”的立法，整合分業立法中具有共通性部分的內容，為“金融監管委員會”履行綜合監管提供法律依據；對于金融產品缺乏共通性的部分應當分別立法，為“金融監管委員會”下設的職能部門或機構履行專項職能提供法律支撐；另一方面，“金融服務法”應當增設對金融消費者權益保護的內容，彌補傳統金融法制缺少的部分。對于我國而言，可以在現有的金融法制框架基礎上，將銀行、保險、信托、證券等金融商品功能相通部分的立法統一到“金融服務法”中，以符合金融市場綜合經營趨勢；而將金融商品功能的特殊部分分別立法，規定在銀行、保險、信托、證券法中，尊重金融發展的多樣化和專業化。同時，應在“金融服務法”中增設金融消費者權益保護的內容。

［1］ 許凌艷．金融監管模式的變革及資本市場統合法的誕生——以金融衍生產品監管為視角［J］．社會科學，2008（01）．

［2］ 郭鋒．新自由主義、金融危機與金融改革［M］／／郭鋒．金融服務法評論：第1卷．北京：法律出版社，2010．

［3］ 韓龍．規制與監管：美國金融改革方案對金融法品性的再證明——解讀美國金融改革方案之法學理念與基礎［J］．河北法學，2009（11）．

［4］ 彭虹．綜合金融監管更優之辨——各國金融綜合監管評述的視角［J］．中國商法年刊，2008．

［5］ 周友蘇，廖笑非．金融危機背景下中國金融監管模式的選擇與完善［J］．清華法學，2009（02）．

［6］ 馮果．金融商品的橫向規制趨勢與中國金融法制之階段性選擇［M］／／郭鋒．金融服務法評論：第1卷．北京：法律出版社，2010．

［7］ 王延川，王瑀．金融混業經營框架下我國金融監管模式之構建［M］／／應勇，郭鋒．金融危機背景下的金融發展與法制．北京：北京大學出版社，2010．

［8］ 談李榮．金融結構變遷與法律回應——基于法與金融學的視角［M］／／郭鋒．金融服務法評論：第1卷．北京：法律出版社，2010．

［9］ 楊東．后金融危機時代金融統合法研究［J］．法學雜志，2010（07）．

［10］ 李準曄．韓國金融監管體制及其發展趨勢［J］．金融發展研究，2008（04）．

［11］ 馬太廣．日本金融商品交易法制的新發展［J］．中國商法年刊，2008．

［12］ 馮果．金融服務橫向規制究竟能走多遠［J］．法學，2010（03）．

責任編輯：賈敬全

D923．99

A

1671－8275（2011）01－0043－03

2010－12－20

閔群鋒（1986－），男，河南周口人，廣東商學院民商法學專業2009級碩士研究生。研究方向：金融法。