論農村留守兒童監護制度的完善

葛 磊，劉 洋

（北京航空航天大學 法學院，北京100191）

論農村留守兒童監護制度的完善

葛 磊，劉 洋

（北京航空航天大學 法學院，北京100191）

農村留守兒童的監護現狀存在著嚴重問題，必須明確法定監護、區分親權與監護并通過國家公權力的介入，設立國家監督機關和社會監護機構，在立法中明確委托監護制度，保護監護人的正當權益等方式，健全農村留守兒童監護制度，保護農村留守兒童的權利。

農村；留守兒童；監護；國家監督

中國是一個農業大國，在13億人口中農民占9億之多。隨著社會主義現代化建設的步伐，“農民工”這個新興的群體出現了。據國家統計局的數據顯示，2009年度全國農民工總量為22978萬人，比2008年增加1.9%[1]。

農民工人數的增多也帶來了一個特殊群體的產生，他們的孩子成為了一個特殊的弱勢群體——農村留守兒童。

農村留守兒童（Children left at home paythe price of migration），是指父母雙方或一方外出到城市打工，而自己留在農村生活的孩子們。他們一般與自己的父親或母親中的一人，或者與上輩親人，甚至父母親的其他親戚、朋友一起生活[2]。

一、我國留守兒童監護概述

（一）農村留守兒童監護現狀

據權威調查數據顯示，中國農村目前留守兒童的數量超過了5800萬人，其中，57.2%的留守兒童是父母一方外出，42.8%的留守兒童是父母同時外出。留守兒童中的79.7%由爺爺、奶奶或者外公、外婆撫養，13%的孩子被托付給親戚朋友，剩下的7.3%為不確定或無人監護[3]。

從以上數據和留守兒童的定義中我們可以看出我國留守兒童監護的四種類型，它們各自有著不同的特點。

1.單親監護

即孩子與父親或母親中的一人共同生活。和其他的監護類型相比，這類監護對留守兒童帶來的影響相對較小。但長期與父母中的一方生活，得不到另一方的關愛，往往容易給孩子的性格和心理上造成一定的偏差。

2.隔代監護

即由祖父母、外祖父母撫養。由于老人受教育較少，文化水平低，在生活、學習上無法給留守兒童相應的幫助和輔導，僅僅將監護責任停留在照顧孩子吃飽穿暖上；同時，祖孫兩代年齡懸殊，認識代溝和心理代溝明顯，造成了留守兒童與監護人之間的關系緊張。并且不少老人由于年齡偏大，身體狀況使其難以有效監護留守兒童，甚至出現了“逆向監護”，即由留守兒童照顧本應是監護人的老人[3]。

3.上代監護

即由雙方父母的親戚或者是朋友進行監護。在這類監護中，親戚們往往因為孩子不是親生的，害怕對其管教過多引起誤會，而對其放任自流，疏于監管；且往往由于家境的窘迫，對留守兒童的監護往往只能停留在滿足其最基本的生活問題上。孩子得不到父母的關愛，加之長期寄人籬下對心理帶來的創傷，容易產生自卑心理。并且在這種監護下，針對留守兒童的犯罪也是屢見不鮮的，例如2010年10月，溫州永嘉一名小學六年級的女生因為母親去世、父親在外經商寄讀在班主任家中，被班主任的父親性侵害多次，致其懷孕5個月了才被發現[4]。

4.自我監護

即留守兒童單獨生活，沒有長輩的照顧。這種情況在孩子年齡比較大的家庭中比較常見，父母認為孩子已經到了足以自立的年齡，一個人生活應該不成問題，可往往這類孩子處于成長期和青春的叛逆期，對新生事物比較好奇，一個人獨自生活沒有父母的管教，更容易迷失自己，被犯罪分子利用走上犯罪道路。

（二）留守兒童監護缺失帶來的問題及權利上的瑕疵

父母的監護缺位成了影響農村留守兒童健康發展的重要隱患，并且帶來了一系列的問題，主要表現在以下幾個方面：

問題一：行為規范和道德品質問題。家長的言傳身教對孩子的成長和性格培養起著至關重要的作用，但是在農村，由于父母外出務工，和孩子長年累月分開，處于成長期的孩子在得不到父母正確引導的情況下，容易受到外界不良風氣的蠱惑，未成年人好奇心強的特點也容易被犯罪分子所利用，因此，打架斗毆、搶劫、曠課、逃學對留守兒童來說就司空見慣了。

問題二：學習成績問題。在單親監護的家庭中，往往是母親留在家中照顧未成年的孩子，這意味著母親除了要肩負所有的家務重擔之外，還要照顧孩子的生活起居，幾乎沒有時間也沒有精力去關心孩子的學習，往往使孩子遇到了學習上的問題也不會求助于母親。在隔代監護和上代監護的情形中，要求祖輩或者是親戚來指導留守兒童的學習更是不可能的事情，除了他們本身文化水平低的原因之外，和單親監護情形中的母親一樣，是否有精力去指導也是個問題。

問題三：性格缺陷問題。大多數的留守兒童家長長年累月在外務工，孩子要么在祖輩的照顧下生活，要么寄人籬下。盡管吃穿不成問題，但是心里的孤獨、恐懼和對父母的思念無法排解，無人傾訴；即使是在單親監護的家庭，由于家庭所有的重擔都落在父親或者母親身上，在孩子犯了錯誤時，輕則訓斥，重則打罵，這些都致使很多孩子性格發育不完全，容易自卑、自暴自棄、孤僻、叛逆，在還未成年的時候留下的這些心理陰影，將會成為他們以后的成長道路上不可磨滅的烙印。一項歷時5年的跟蹤調查表明，農村孩子的心理障礙和行為異常比例高達19.8%，遠高于城市孩子的8%[5]。

問題四：人身安全問題。我們經常將家庭比喻成一個保護傘，而孩子這株幼苗在這個由父母雙方構建的保護傘下健康成長，以對抗社會中的不穩定、不安全的因素。而留守兒童在幼年時就失去了這樣的一個保護傘，過早地將他們暴露于社會這個大環境中，使脆弱的他們過于直接的面對傷害，特別是在寒暑假，在既沒有家長監管也沒有學校管理的情況下，留守兒童被拐賣、溺水、觸電、性侵犯的案例比比皆是。

監護的缺失和不完善除了帶來以上的問題之外，從法律的層面來說，留守兒童的許多權利也得不到保護，主要表現在：

1.受教育權

受教育權是一項基本人權，是憲法賦予公民的一項基本權利。在農村，大多數的父母外出務工的目的就是為孩子提供一個良好的生活和學習環境。但是，留守兒童的受教育權并沒有得到很好的保障。一方面，父母監護的缺位致使孩子在遇到學習上的問題時無處求助；另一方面，大部分監護人或委托監護人文化水平低下，無法輔導孩子的功課。因此，留守兒童逐漸喪失學習的積極性和主動性，加之學業的繁重，久而久之，致使大多數留守兒童成績下滑，產生厭學情緒。在一些偏遠地區，許多留守兒童甚至沒有完成九年義務教育就輟學在家或跟隨父母外出務工。

2.人身權

我國法律規定，公民的人身權利受到法律的保護。留守兒童大多年齡較小，需要父母的保護，但是父母長年累月在外務工，連見面的機會都不多，更別說對孩子們給予溫暖和關心照顧了，這是我國近年來對留守兒童的犯罪率上升的一個原因，例如2004年湖北省黃梅縣的一名12歲的留守女孩因與奶奶發生爭執，被奶奶用毛巾活活勒死，并沉尸魚塘[6]。

3.發展權

作為法定監護人的父母對孩子的健康成長負有責無旁貸的義務，但是由于外出務工，致使留守兒童在某種意義上成了孤兒或單親孩子。《未成年人保護法》第10條規定：“父母或者其他監護人應當以健康的思想、品行和適當的方式教育未成年人，引導未成年人進行有益身心健康的活動，預防和制止未成年人吸煙、酗酒、流浪以及聚賭、吸毒、賣淫。”留守兒童由于缺乏管教和正確引導，過早的流入社會，有的沉迷于網絡或武打、色情電影中，有的與社會失足青年混在一起，成為偷盜、吸毒、賣淫的幫兇。這就使得留守兒童的發展權受到了很大的限制，導致他們心智發展不健全或走上邪路[7]。

二、對我國留守兒童監護制度的反思

監護，就是指民法上所規定的對未成年人和精神病人（無民事行為能力人和限制民事行為能力人）的人身、財產及其他合法權益進行監督和保護的一種民事法律制度。監護設立的目的主要是為了保護無民事行為能力人和限制民事行為能力人的合法權益，進而利于社會秩序的穩定。

（一）我國現行法律對監護制度的規定

1986年頒布的《民法通則》第16條規定：“未成年人的父母是未成年人的監護人。未成年人的父母已經死亡或者沒有監護能力的，由下列人員中有監護能力的人擔任監護人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）關系密切的其他親屬、朋友愿意承擔監護責任，經未成年人的父、母的所在單位或者未成年人所住地的居民委員會、村民委員會同意的。”第18條規定：“監護人應當履行監護職責，保護被監護人的人身、財產及其他合法權益，除保護被監護人的利益外，不得處理被簡化人的財產；監護人以法履行監護的權利，受法律的保護，監護人不履行監護職責或者侵害被監護人的合法權益的，應當承擔責任，給被監護人造成財產損失的，應當賠償損失，人民法院可以根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷監護人的資格。”

1988年通過的《最高人民法院關于貫徹執行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見（試行）》中作了補充規定，第22條明確規定了委托監護：“監護人可以將監護職責部分或者全部委托給他人。因被監護人的侵權行為需要承擔民事責任的，應當由監護人承擔，但另有約定的除外。被委托人有過錯的，負連帶責任。”上述法條是對我國監護制度的基本規定。

2006年12月29日全國人大常委會審議通過修訂后的《未成年人保護法》（2007年6月1日起施行）規定了對農村留守兒童的委托監護制度，第16條規定：“父母因外出務工或者其他原因不能履行對未成年人監護職責的，應當委托有監護能力的其他成年人代為監護。”

（二）我國監護制度存在的問題

盡管我國對監護制度在一般法律和專門法律中都有所規定，但是從制定、實施的過程中我們可以看出，我國的監護制度還有許多欠缺的地方。

1.法定監護缺失

父母是未成年子女的法定監護人，應當履行法定的監護職責。但父母外出務工與子女留守的分離導致父母無法履行對子女的監護職責。法定監護的缺失成了留守兒童中普遍存在的問題。一些留守兒童沾染上逃學、曠課、吸煙、酗酒、打架斗毆甚至賭博搶劫等惡習，在很大的程度上是由于得不到父母的及時制止和教育造成的，結果致使留守兒童愈陷愈深，甚至人生觀和世界觀都發生了嚴重的扭曲。父母監護的缺失是目前影響留守兒童生存、保護、發展的最大負面因素，如何有效解決農村留守兒童的法定監護問題是保護農村留守兒童合法權益的當務之急[8]。

2.委托監護規定不足

我國現行法律確定了委托監護的形式，但是《民法通則》中沒有規定，而是通過《民通意見》和《未成年人保護法》予以規定的。于是，對留守兒童適用委托監護時，在作為基礎地位、援引依據的法規中卻找不到立法和執法的依據，難免各自為政，協調不足，使監護法體系內部沖突。且委托監護作為現實農村中使用最多的一種監護類型，《民通意見》和《未成年人保護法》對其規定的過于原則簡單，缺乏實踐操作性，甚至還有一些立法的空白。在實際操作中，委托監護也往往停留在口頭協議的層面，并沒有商議被委托人的權利、義務和責任，自然對其也就不會產生任何約束力，并且更換委托監護頻繁，都在一定程度上侵害了留守兒童的權益。

3.未設立監護監督機關

隨著各國對監護制度重要性的逐步認識，越來越多的國家建立了監護監督制度，如德國建立了監護法院，瑞士設立了監護官廳，法國有親屬會議等[9]。然而我國并沒有設立任何的監護監督機關，致使監護人的行為得不到約束。近些年來屢見不鮮的童工、兒童被迫沿街乞討、賣藝現象，沒有任何機構主動介入，對監護人進行起訴、追究監護人的責任。并且留守兒童由于父母不在身邊，即使監護人疏于履行自己的職責，孩子沒有任何能力去反抗，也沒有任何機構去求助，往往只能讓事情變得愈加惡劣。

4.對監護人的權利和義務規定不對等

《民法通則》從第16條到第18條的第一款規定的都是監護人的義務，關于監護人的權利僅在第18條第二款中作出了規定：“監護人依法履行監護的權利，受法律保護。”我國過多地強調監護人的義務而忽視監護人的權利，對監護人特別是農村留守兒童的監護人來說是不公平的。農村留守兒童的監護往往是長期監護，對監護人會造成沉重的經濟負擔，但監護人又不能輕易的放棄監護，容易造成一種兩難，在某種程度上也會嚴重的侵害到農村留守兒童的權益。國家將監護制度義務化，缺少權利保障，這也使得監護制度的實施不那么的盡善盡美。

三、完善我國留守兒童監護制度之我見

《河南省未成年人保護條例（修訂草案）》2010年5月25日提請省人大常委會審議，針對留守兒童遠離父母、容易在心理和情感方面出現問題等特點，《條例（修訂草案）》作出規定：父母或者其他監護人因外出務工不能履行監護職責的，應當委托有監護能力的其他成年人代為監護，還要與未成年子女和受委托監護人保持經常聯系，關心未成年子女生活、學習和身心健康情況。

重慶市農村勞務輸出的重點地區，該市農村外出務工人員近700萬，有200萬留守兒童。2010年5月11日提交重慶市三屆人大常委會第十七次會議審議的《重慶市未成年人保護條例（草案）》分別從政府職責、家長責任和社會關懷等不同角度對加強留守兒童監護作出具體規定。

安徽省2009年新修訂的《安徽省未成年人保護條例》新增留守兒童權益保障條例，用法律保護留守兒童。

在全國政協十屆四次會議上，24名政協委員提交了《關于為農村留守兒童建立成長保障制度的提案》，委員們建議，全國人大在修訂《未成年人保護法》時，從法律上保障農村留守兒童的權益。公安、教育、衛生、民政、城建等部門，要加快取消與戶籍相聯系的教育、醫療、住房等各種城鄉隔離制度。建議教育部門針對農村留守兒童問題進一步研究和出臺相應的政策和規定，強化農村學校對留守兒童的責任和管理，構建學校監護網等保障措施[2]。

上述通過立法來保障留守兒童權益的實踐說明了留守兒童作為一個特殊人群所產生的問題已經得到了社會和民眾的廣泛關注，政府開始通過行使公權力來保障他們的利益。但是以上實踐以及立法是有地域局限性的，而我國留守兒童的現象又是普遍的，因此，社會需要從觀念上，國家需要從政策上和法律規定上作出一定的努力來確保留守兒童健康的成長和發展。筆者認為要完善我國的監護制度可以從以下幾個方面進行：

（一）觀念上的完善

1.明確法定監護

根據我國《民法通則》第16條的規定：“未成年人的父母是未成年人的監護人。”只有未成年人的父母已經死亡或者沒有監護能力的情況下，才會產生對未成年人監護權的分配問題，這就說明父母對未成年的監護責任是法定的，是不可隨便放棄和推卸的。父母對未成年不僅僅是生養那么簡單，還要對其履行教養的職責。筆者認為，村委會或者務工人員集中地區的社區、街道工作人員應該定期舉辦學習班，對外出務工的父母們進行思想教育工作，不要為了一時的利益而誤了孩子的終身。有條件的，盡量將孩子帶在身邊，切實履行法定監護的職責；沒有條件的父母，也應該多給孩子打電話或寫信，詢問學習和生活，幫助他們排解心中的孤獨，培養健康正確的思想觀念。

2.區分親權與監護

所謂親權，是父母對未成年子女在人身和財產方面進行教養保護的權利義務的總稱。親權是基于父母子女之間的親緣關系而確立的父母對未成年子女教養保護的權利義務的統一，反映了現代法親子關系的核心內容，即父母對子女哺育、監護和教育的職責和權利[10]。我國現行民法中沒有規定親權制度，將父母對未成年人的教養保護與其他監護人對未成年人的監督保護統一規定為監護制度。然而，這兩種監護是有明顯的區別的，親權基于血緣關系而存在，是權利義務的統一，不得被拋棄、轉讓或非法剝奪，而監護則是一種義務或職責，監護人可以請求報酬、辭去監護等等。正是由于親權與監護有如此區別，立法對親權人持信任態度，限制較少，而對監護人則設定了過多的限制[10]。因此，在我國立法中應該明確親權與監護，避免將兩者籠而統之的規定為監護所帶來的邏輯上的混亂以及對未成年人保護的不利。

3.國家公權力的介入

中國自古就有濃厚的宗族思想，特別是對于孩子的管教問題更是家務事，他人不得多加評論或涉足干預，這也讓我國的公權力機關在留守兒童的監護問題上少有建樹，只是在法律中規定了“對指定不服提起訴訟的，由人民法院裁決”和“監護人以法履行監護的權利，受法律的保護，監護人不履行監護職責或者侵害被監護人的合法權益的，應當承擔責任，給被監護人造成財產損失的，應當賠償損失，人民法院可以根據有關人員或者有關單位的申請，撤銷監護人的資格。”但是，未成年人作為一個特殊的群體，對他們的監護和教育并不僅僅是一個家庭的事情，還關系到整個社會的發展，是未成年人成長、成才的保障，因此，政府有必要也有責任對未成年人的成長給予監督和保護。所謂“基于社會連帶責任思想之社會本位立法，監護事關社會公益，不容單純以家務私事視之。監護事務要由親屬自治已非其時，繼之以供權力干涉乃勢所必然。”并且國外在采用公權力確保對未成年的監護問題上已有先例，法國民法典第395條規定：監護法官對其轄區內實施的法定管理與監護進行一般的監督；德國民法典第1792條對監護的監督人資格的規定；日本民法典第848條至852條逐一對監護監督人的種類、資格事由等做了具體規定[11]。我國《未成年人保護法》第6條規定：“保護未成年人，是國際機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業組織、城鄉基層群眾性自治組織、未成年的監護人和其他成年公民的共同責任。對侵犯未成年人合法權益的行為，任何組織和個人都有權予以勸阻、制止或者向有關部門提出檢舉或者控告。國家、社會、學校和家庭應當教育和幫助未成年人維護自己的合法權益，增強自我保護的意識和能力，增強社會責任感。”因此，我國應該在借鑒國外實踐經驗的基礎上切實履行法律的規定，對未成年人的監護在一定的程度上采用公權力干涉、公權力監督，以保障未成年人的合法權益。

（二）具體措施上的完善

1.設立國家監督機關

《未成年人保護法》第7條規定：“中央和地方各級國家機關應當在各自的職責范圍內做好未成年人保護工作。”筆者認為，將公權力引入未成年人權益保護、留守兒童權益保障中最好的辦法就是建立國家監督機關。在保障未成年人權益時，國家可以通過設立監督機關，以確保監護人切實履行自己的職責，保障未成年人利益。并且國家監督機關對留守兒童的保護是可行的，留守兒童大多是被寄養在親戚朋友家中，不可能得到完整的家庭關愛和保護，他們要么受到漠視、歧視，要么被侵害，根本沒有辦法去申訴，只有國家公權力的監督機關主動深入了解問題，幫助留守兒童，才能讓日益增長的針對留守兒童權益侵犯的案例減少。

2.設立社會監護機構

社會對未成年人權益的保障起著至關重要的作用，《未成年人保護法》第27條規定：“全社會應當樹立尊重、保護、教育未成年人的良好風尚，關心、愛護未成年人。國家鼓勵社會團體、企業事業組織以及其他組織和個人，開展多種形式的有利于未成年人健康成長的社會活動。”留守兒童這一特殊群體是隨著社會的發展而產生的，在對他們的權益保障問題上，社會應該傾注更多的精力，獻出更多的關愛。筆者認為可以通過設立專門的社會監護機構來保障留守兒童的權益，如“愛心媽媽”，該機構除了照顧留守兒童的生活起居之外，還可以聘請教師指導孩子們的學習或者心理醫生針對他們的年齡特性給予孩子們一定的心理輔導。國家除了給予法律和政策上的導向之外，還應給予一定的財政支持，此外，可以通過社會宣傳或募捐等方式來籌集錢款，呼吁社會都參與到幫助留守兒童的活動中來，還可以對該機構的監護工作進行監督。

3.在立法中明確委托監護制度

基于上述分析可知，我國現行法律確定了委托監護的形式，但是并沒有在《民法通則》規定，而是通過《民通意見》和《未成年人保護法》予以規定的，并且過于原則的法律規定不便于實際操作。委托監護在我國留守兒童的監護中是非常普遍的一種形式，國家應該在《民法通則》中對其作出規定，并要明確雙方的權利、義務以及責任承擔，約束監護人的行為，以保障留守兒童的權益能夠得到正確的行使。

4.保護監護人的正當權益

我國過于強調監護人的義務忽視監護人的權利，違背了權利義務的一致性原則，并且也不利于留守兒童權益的保護。增加監護人的權利條款，可以借鑒國外的通用做法，例如，賦予監護人以費用和報酬請求權使其得到經濟和物質上的補償；賦予監護人辭職權，在監護人沒有能力繼續履行監護義務的情況下，主動提出辭職請求，使留守兒童的權益得到及時的維護等等。

四、結語

農村留守兒童也是祖國的花朵，也是家庭、社會和國家的希望，他們同樣承載著祖國現代化建設的使命和對未來的憧憬。留守兒童是社會轉型時期出現的，社會、國家有責任更有義務去解決其中出現的問題。不知否認的是，留守兒童的問題不是一朝一夕，也不是光憑幾個部門或組織的力量就能夠解決的，需要我們從各個方面去考慮，統籌全局，我們應該本著以人為本的精神，從實處來保障農村留守兒童的權利和利益。

[1]國家統計局.我國有近2.3億名農民工[EB/OL]. (2010-03-23)[2011-03-10].http://news.xinhuanet. com/fortune/2010-03/23/content_13232348.htm.

[2]百度百科.留守兒童[EB/OL].[2011-03-10].http:baike. baidu.com/view/109106.htm.

[3]牟靜,田天.關愛留守兒童健全監護體制[J].南北橋,2008,（3）

[4]搜狐圈子.留守小學女生被強奸 外出經商父母需警惕[EB/OL].(2010-10-20)[2011-03-10].http://q.sohu. com/forum/7/topic/51245394.

[5]梁勝.關注農村“留守綜合癥”[J].農村視點,2004，（9）.

[6]大眾網.誰來關愛農村留守兒童—奶奶勒死孫女再演留守兒童悲劇[EB/OL].(2004-07-07)[2011-03-10]. http://www.dzwww.com/nongcundazhong/nongcunerban/ 200407070980.htm.

[7]姜良琴,馮玉香.農村留守兒童家庭監護缺失的對策[J].牡丹江教育學院學報,2007，（2）.

[8]何少鋒.論農村留守兒童監護制度的完善[J].浙江青年專修學院學報,2008，（1）.

[9]劉昕.關于完善我國監護制度的幾點思考[J].法制與社會, 2009，（7）.

[10]劉金霞.以社會轉型視角談我國未成年人監護制度的重構[J].江蘇警官學院學報，2009，（4）.

[11]楊傳蘭.從留守兒童透析我國的監護制度[J].西南農業大學學報，2007，（1）.

On Perfecting the Guardianship System of Children Left at Home in the Rural Areas

GE Lei,LIU Yang
(School ofLaw,Beijing University ofAeronautics&Astronautics,Beijing 100191)

The current situation of guardianship of the children left at home in the rural areas has faced up a great variety of problems.By analyzing the status of the children in the rural areas and based on the laws and regulations of guardianship,this paper argues that it is necessary to distinguish the kinship and guardianship,set up supervisory body and social guardian institutions,specify the system of guardianship in legislation to protect the guardian’s lawful rights, and improve the guardianship system for the children left at home in the rural areasso asto protect their rights.

rural areas;children left at home;guardianship;state supervision

D432.7

A

1674-831X（2011）04-0064-06

2011-03-24

葛磊（1979—），男，四川成都人，北京航空航天大學講師，北京大學博士；劉洋（1986—），女，湖南常德人，北京航空航天大學刑法學碩士研究生。

[責任編輯：葛春蕃]