湖南水利建設基金籌集管理的實踐與思考

江 寧

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

1 概 述

湖南是水利大省，就水利建設的投入而言，國家投入必不可少，但更重要的是走“水利為社會，社會辦水利”的道路。20世紀90年代以來，為了改變全省水利投入滯后的局面，多渠道、多形式地增加水利投資，擴大水利建設資金來源渠道，省政府出臺了《湖南省征集防洪保安資金暫行規定》，明確自1995年開始在全省范圍內征收防洪保安資金，專項用于重點防洪保安工程、病險水庫治理以及重點水利工程建設。1997年2月，國務院出臺了《水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法》，湖南也于當年7月印發了 《湖南省水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法》，并將已開征的防洪保安資金納入地方水利建設基金統一管理。2001年以來，隨著征管情況的變化發展，特別是《湖南省非稅收入管理條例》出臺以后，湖南對防洪保安資金征收管理辦法進行了修定，分別于2001年和2007年重新發布了 《湖南省防洪保安資金征收管理辦法》和《湖南省防洪保安資金征收管理實施細則》。

2011年，中共中央、國務院印發《關于加快水利改革發展的決定》（中發[2011]1號），提出要進一步完善水利建設基金政策，延長征收年限，拓寬來源渠道，增加收入規模。財政部、國家發改委、水利部根據決定要求，于2011年1月印發了 《水利建設基金籌集和使用管理辦法》，湖南也據此重新發布了 《湖南省水利建設基金籌集和使用管理辦法》（湘政發[2011]27號，以下簡稱《辦法》），明確了未來10年全省水利建設基金籌集與管理的政策措施。

2 資金來源及規模

根據《辦法》規定，湖南水利建設基金的主要來源有以下幾個方面：一是從地方收取的車輛通行費、用地管理費、城市基礎設施配套費、森林植被恢復費、耕地開墾費、排污費、城市污水處理費等政府性基金和行政事業性收費中提取3%；二是從河道采砂權出讓價款、政府出讓礦產資源探礦權和采礦權取得的礦業權價款中提取3%；三是有重點防洪任務和水資源嚴重短缺的縣及縣以上人民政府所在地城市，從城市維護建設稅中劃轉15%；四是從中央對地方成品油價格和稅費改革轉移支付資金中劃轉3%；五是湖南省境內從事生產、經營的單位和個人，按生產、經營收入的0.6‰繳納水利建設基金；六是新增建設用地的單位和個人，按照繳納新增建設用地有償使用費標準的10%繳納水利建設基金。根據湖南2010年相關規費收入情況，全省水利建設基金年籌集測算額見附表。

1995年以來，湖南共籌集水利建設基金60億元，主要支持了國家重點水利工程建設項目配套，如江埡水庫、皂市水庫建設；重點水土流失地區的防治和病險水庫除險加固；中小河流、湖泊治理；重點防洪城市的防洪設施建設；水利工程設施的維護和緊急除險項目等。從資金總量來看，“十一五”時期，雖然湖南水利建設基金年籌集額逐年上升，基本實現了年均5%的增長速度，但資金規模基本維持在5～6億元水平，占水利基本建設投資比重仍然偏低，其規模效應未完全體現。

3 做好水利建設基金籌集工作的必要性

水利作為公共物品，同時也是資金密集型，低營利型產業，這就決定了水利要以政府公共財政投入作為主要資金來源。從當前湖南水利投入情況看，資金缺口仍然巨大，財政對水利投資渠道需進一步拓寬，力度需進一步加大。根據規劃，“十二五”期間湖南水利建設投入將達1 471億元，今后10年各級財政每年水利建設投入增幅將與財政收入增長幅度保持同步，全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。由于財政預算內撥款用于基本建設的財力十分有限，中央財政轉移支付地方水利投入的規模遠遠不能滿足需求，地方各級財政配套也難以滿足要求，因此，建立和鞏固穩定的水利建設基金籌集渠道尤為重要。根據測算，“十二五”期間全省水利建設基金靜態籌集額可達110億元，占同期水利投入地方籌資的13.7%。同時，水利建設基金作為國家預算內專項基金，由于是國家憑借行政權力參與基本建設資金分配的一種手段，因此資金來源可靠，無需承擔資金成本，并且其使用程序有嚴格規定，若能按政策足額籌集水利建設基金，必將對湖南“十二五”時期乃至未年10來水利改革發展起到巨大的推動作用。

附表 全省水利建設基金籌集測算表

4 加強水利建設基金籌集與管理的建議

（1）落實水利建設基金的籌集責任。水利建設基金的籌集工作要責權明確，以保持基金規模連續增長并能得到充分利用。為此，一要提高認識，加強領導。水利建設基金屬于政府性基金，籌集工作是政府行為，各級政府及有關部門要高度認識設立水利建設基金的重要性和必要性，加大宣傳力度，加強對水利建設基金籌集使用管理工作的領導。二要明確職責，加強協作。籌集水利建設基金是一項多部門、多單位聯動的工作，要通過建立基金籌集工作聯席會議制度，定期分析基金籌集過程中出現的新情況、新問題，提出解決問題的新方法、新途徑，充分發揮部門間的合力和聯動機制。

（2）規范納入水利建設基金計提范疇資金的預算管理。由于水利建設基金籌集渠道很大一部分來源于部分政府性基金、行政事業性收費和財政專項收入，加強上述資金的預算管理是作好水利建設基金籌集工作的基礎。要進一步完善對納入水利建設基金統籌資金的預算管理政策，防止資金沉淀于其他用途或游離于財政監管之外。同時進一步規范成品油稅費改革轉移支付，明確補償計算和增長性補助數據的測算，及時對增長性補助計提水利建設基金給予足額安排，既要確保各專項收入依法管理，也要確保水利建設基金足額計提。

（3）加強水利建設基金的使用監督。水利建設基金屬于政府性基金，是非稅收入的組成部分。各級財政、水利部門要根據基金籌集、項目建設的情況，對水利建設基金實行分級監管、分級負責的監督管理方式。一是嚴格將基金收支納入政府性基金預算管理，遵循“以收定支、專款專用、收支平衡、結余結轉”的預算編制原則，建立基金預算編報體系，提高基金預算編制的完整性、準確性和精細化程度。二是對基金使用過程中的項目設計、招標投標、合同管理、價款結算、竣工驗收等各階段的資金管理實施有效監督，實現對水利基本建設資金的籌集和使用全過程的監督控制。三是對使用水利建設基金安排的工程建設、設備購置及服務等支出，凡應進行政府采購的，必須按政府采購管理規定履行政府采購程序。四是嚴格按照會計法規、制度的要求，加強基金收支的會計核算。五是做好跟蹤檢查，加強基金收支管理及相關財政票據使用情況的監督，建立健全內部財務審計制度。

（4）探索設立水利建設基金的立法保障。根據《中華人民共和國防洪法》規定，國家設立水利建設基金，用于防洪工程和水利工程的維護和建設。但是根據目前政策，水利建設基金只在一定時期內籌集和使用，從湖南水利大省的實際及長遠來看，還沒有形成長期、穩定、可延續和滾動使用的基金政策。同時從全國情況看，各省市水利建設基金在籌集范圍、標準及使用管理上都不盡相同，資金規模及管理方式均有較大差異。從長遠看，水利建設基金的籌集只是一種暫時的、權宜的作法。因此建議由國家或地方法制機構對其進行立法保障，建立具有國家或地方法規效力的水利建設基金籌集機制，促使水利建設基金籌集工作經常化和法制化。