加強縣域水利建設研究——以長沙縣為例

張登武

（長沙縣水利局 長沙市 410100）

1 長沙縣水利建設的現狀分析

1.1 水利建設基本情況

（1）水利工程建設現狀。

河道及堤防工程。洪澇災害是長沙縣發生頻率最高、危害最大的自然災害。全縣已建萬畝堤垸6個，大堤總長63.7 km，有穿堤涵閘59處；千畝堤垸18個，大堤總長65.9 km，有穿堤涵閘44處。瀏陽河、撈刀河中下游堤垸的防洪標準多在10～15年一遇，不能滿足與城鎮快速發展同步提高的要求。

水庫及蓄水工程。至2008年末，全縣已建中小型水庫164座，其中中型水庫4座，?。á瘢┬退畮?7座，?。á颍┬退畮?33座；上型河壩（水閘）697座，大型水閘6座，中型水閘40座，其余為小型水閘和引水壩，山塘5.1萬口。因當時歷史條件限制，以上工程大多標準不高，歷經多年運行，各種病險日益顯現。

灌溉及排澇工程。至2008年末，全縣共有2 935處灌區或灌溉片，其中中型水庫灌區4處。全縣總灌溉面積為4.50萬 hm2（67.51萬畝），灌區灌排渠總長 12 385 km，建筑物178 924處，灌溉機埠2 867處，裝機36 799.9 kW，排澇機埠545處，裝機11109 kW，鄉村排澇河道593條1270 km。

（2）水利工程管理情況。

水利工程區分公益性和經營性，按受益范圍和工程規模實行分級管理。2008年水利工程管理單位體制改革以來，縣直管的水利工程，經費問題得以解決，日常維護有保障，工程效益得到發揮。小型農田水利工程按屬地原則，歸鄉鎮、村組、農民管理，2007年以來縣水利局引導組建農民用水者協會。協會實行“自主組建、民主管理、公開理財”，組織農民自主參與小農水工程的建設和管理，管水模式得到了農民的歡迎。目前全縣已有103個農民用水者協會，參與農戶和管理耕地面積均超過全縣的1/5。協會管理在節約用水、降低用水成本、避免灌溉矛盾、促進農業規?；确矫姘l揮了積極作用。

1.2 水利建設的主要問題

（1）可用水量不足，水源保障能力不強。

季節性缺水?？h內水系縱橫，水資源總量相對較為豐富，但因降雨年內分布不均，導致經常出現季節性缺水。近幾年來，撈刀河流域已多次出現季節性斷流，給縣城供水帶來直接威脅。

區域性缺水。受地形的制約和影響，全縣小流域上游缺乏控制性水源工程，縣域北部及南部鄉鎮相對缺水。因為水源嚴重缺乏，許多招商引資項目無法生根落地，制約了經濟發展。

供需矛盾日益顯現。全縣本地年平均水資源量為13.22億m3。一般來說，河流的開發利用不能超過其水資源量的40%，否則河流狀況為“不健康”。近年經濟飛速發展，縣城及集鎮人口急劇增多，用水量日益增加，縣域各部門用水總量達到5.90億m3，如不考慮上游來水，全縣水資源量利用開發率已達44.63%。本地可利用水資源量已不能支撐經濟的快速增長，用水需求壓力與日劇增。

水資源利用效率不高。目前全縣總體節水意識比較淡薄，水資源利用率較低。農業灌溉主要是采取大水漫灌等傳統方式，灌區渠系標準低，水利用系數低。農村居民大多分散居住，給集中供水和污水集中處理帶來了巨大的難度，大大降低了水資源利用和保護效率。

（2）水體污染，水環境日益惡化。

養殖污染。由于大規模粗放式養豬，養殖污水直接排放，以及投肥養魚，造成水體富營養化，全縣多座水庫以及部分山塘已經嚴重污染。

工業污染。工業是長沙縣經濟第一支撐與推動力。近年來工業快速發展，工業“三廢”的處理卻未完全跟上，加上鄉鎮污水處理設施不完善，工業廢棄物污染水質，嚴重破壞了水環境。

生活污染。目前只有縣城污水基本得到處理，集鎮污水處理廠尚未全面建成投入使用，處理率較低。廣大農村生產生活污水直接排放。農民環保意識差，生活垃圾任意丟棄，也造成水體污染。

農業生產污染。農田土地常年施肥用藥，導致水體水質每況愈下，水環境中TN、TP等化合物濃度超標而導致水體富營養化。全縣4個主要中型水庫，除桐仁橋水庫和紅旗水庫在全年水期為中營養程度外，其余水庫皆達富營養化狀態。水體富營養化導致縣內很多河道均出現了水葫蘆超常生長現象，嚴重破壞了水環境，影響河道行洪，危及用水安全。據統計，全縣因飲用苦咸水、水質超標、鐵錳超標、污染嚴重而未經處理、水量不達標、水源保證率不達標等農村飲水不安全人數近30萬。

（3）水利工程隱患多，標準不高。

防洪隱患亟待治理。團結垸等36個堤垸的防洪堤從1954年開始興建，經過歷年加高加固而成，由于當時施工條件限制，致使堤防存在不少問題與隱患。全縣中小型水庫和上型河壩（水閘），多建于20世紀 60、70年代，防洪標準不高，施工質量差，目前也存在不同程度的病險隱患。

排灌工程老化失修。大部分灌區渠道為土渠，滲漏嚴重，渠系建筑物破損不堪，利用效率不高。全縣59處排澇泵站大多數興建于20世紀60、70年代，受自然條件及當時設計施工水平制約，普遍存在標準低、設備技術落后等缺陷，且多數泵站已超過安全使用期，機電設備和工程設施老化損壞嚴重，嚴重影響了泵站的安全運行和效益發揮。

河道崩塌淤塞嚴重。一直以來，各級對中小型河道治理缺少投入，目前縣內的大部分河流存在河道行洪能力差、河床淤積嚴重、防洪基礎設施建設薄弱、季節性干枯缺水、生態環境管理與治理措施力度不夠等問題。

小農水功能退化。全縣的小型農田水利設施大多建于20世紀70年代及以前，修建時大多標準不高，隨著“分田到戶”，農民“種責任田，用大鍋水”,管理責任不明確，養護不到位，目前很多工程已無法正常運行，甚至報廢。以山塘為例，全縣5.1萬口山塘總蓄水量約1.3億m3，是山丘區農田灌溉的主要水源，但其平均淤深約0.5 m，淤塞量3 400萬m3，相當于3座中型水庫蓄水量。

（4）水土流失嚴重，淤塞水域。

花崗巖、閃長巖在全縣分布較廣，尤其撈刀河流域極為普遍，土質含沙較重，易風化剝蝕。因水土保護措施不到位，蓄水保土功能弱化，水土流失較嚴重，導致土壤失肥，土壤結構被破壞，泥沙淤積，旱澇災害增加，農業產量低而不穩，生態系統功能退化。據統計，全縣水土流失面積達到303.55 km2，占全縣總面積的15.2%。另外，開發建設項目日益增多，缺乏有效的水土保持措施，水土流失極為嚴重；違章采砂、攔河設障等，侵占河道，導致河道淤塞，水流不暢。

（5）水利工程權屬不清，管理難到位。

縣屬工程管理協調難度大?？h直管的較大水利工程包括4座中型水庫和灌區，4個國營電力排灌站，6個萬畝堤垸，2座大型河壩。水管體制改革后，有了管護主體，但因權屬不清，管理和維護中與當地農民經常發生糾紛，協調難度大。

小農水建管主體不明確。小型農田水利工程權屬不明晰，無法從根本上調動農民的積極性，多年來處于無人管護的狀態，“重建輕管”、“管水無人問，用水人人爭”，大大縮短了工程的使用壽命，使工程陷入一種“破損-投資維修-管護缺位老化-破損”的循環怪圈，投資效益沒有得到充分發揮，造成極大浪費。

多龍管水，體制不順。涉水管理一直存在多部門管理的弊病，容易造成管理真空。防汛抗旱、水利建設、水資源等屬水利部門管理，自來水及污水處理屬建設部門管理，排污由環保部門管理，濕地歸林業部門管理，違背了水資源管理的自然特點，政府管理效率不高。目前水務管理體制剛建立，水務局的職能、機構、人員還沒正式到位；投融資機制、協調機制等還不健全；對水資源的供用耗排和防洪治澇管理，特別是對不斷增長的水資源需求和水環境的管理制度尚不健全，管理措施還不完善；管理能力建設基礎還較薄弱，有待進一步提高。

（6）水利多頭投入，標準不一。

水利部門投入不足。盡管近年來各級加大了水利投入，但因歷史欠帳太多，當前投入和現實要求的差距甚大。如灌區改造、水庫除險加固、堤防治理、機電排灌設施改造、小河道整治、農村安全飲水、小農水工程等，按《長沙縣“十二五”水務建設規劃》，估算總投資達76億元，平均年投資15.2億元，而全縣2010年水利投資僅2.6億元。

水利工程投資部門多。除水利部門外，還有財政、國土、農業等多個部門投資水利工程建設，其他部門投入資金大為超過水利部門。以農田水利建設為例，據不完全統計，5年來，財政部門的農業綜合開發資金超過1.5億元，國土部門的土地開發和整理超過8億元，而水利部門的小農水項目資金不足0.5億元。

水利建設標準不統一，農田水利建設規劃不統一，執行不到位，各部門自行規劃，自制政策，自定標準，重復投資多，且建后管護措施不到位，導致投資巨大浪費。

2 加強縣域水利建設的意義、任務、原則

2.1 加強縣域水利建設的重要意義

2011年“中央一號”文件指出，“水是生命之源、生產之要、生態之基。興水利、除水害，事關人類生存、經濟發展、社會進步，歷來是治國安邦的大事。”縣域經濟作為我國國民經濟發展最重要的基本單元，要保持其長期平穩較快發展與社會和諧穩定，奪取全面建設小康社會新勝利，必須下決心加強水利建設，切實增強水利支撐保障縣域經濟社會發展的能力，實現水資源可持續利用。

縣域水利建設是發展現代農業不可或缺的首要條件，是經濟社會發展不可替代的基礎支撐，是生態環境改善不可分割的保障系統。加強縣域水利建設，可以為全縣人民提供更多的公共產品，保障人民安居樂業；可以為發展提供基礎平臺，保障縣域經濟又好又快發展；可以為未來準備戰略資源，保障可持續和諧發展。加快縣域水利改革發展，不僅事關全縣農業農村發展，而且事關經濟社會發展全局；不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態安全、國家安全。

2.2 縣域水利建設的主要任務

新的歷史時期，各級各部門尤其是縣政府和水利部門一定要與時俱進，深化對縣域水利建設的認識，力爭通過5～10年努力，根本扭轉水利建設明顯滯后的局面：基本建成防洪抗旱減災體系，重點城市和防洪保護區防洪能力明顯提高，抗旱能力顯著增強，基本完成重點中小河流重要河段治理，全面完成小型水庫除險加固和山洪災害易發區預警預報系統建設；基本建成水資源合理配置和高效利用體系，落實流域水資源分配制度，年用水總量力爭控制在許可水量以內，城鄉供水保證率顯著提高，城鄉居民飲水安全得到全面保障，萬元國內生產總值和萬元工業增加值用水量明顯降低，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上，極力提高農田有效灌溉面積；基本建成水資源保護和河湖健康保障體系，主要江河湖泊水功能區水質明顯改善，城鎮供水水源地水質全面達標，重點區域水土流失得到有效治理，地下水超采基本遏制；基本建成有利于水利科學發展的制度體系，實行最嚴格的水資源管理制度，各級水利投入穩定增長機制進一步完善，有利于水資源節約和合理配置的水價形成機制基本建立，水利工程良性運行機制基本形成。

2.3 縣域水利建設的基本原則

（1）堅持民生優先。

著力解決群眾最關心最直接最現實的水利問題，把保障人民群眾生命財產安全和改善人民群眾生產生活條件作為水利建設的出發點和落腳點，在縣域經濟社會發展中實現人水和諧，維護流域水生態健康，優先滿足人民群眾對防洪安全、飲水安全、糧食安全、水資源供給安全、生態環境安全的需求，推動民生水利新發展。

（2）堅持統籌兼顧。

防災減災兼顧、興利除害結合、治標治本并重，充分發揮水資源多功能的作用和綜合利用效益，統籌考慮防洪、治澇、供水、灌溉、生態的需要，統籌安排工程措施和非工程措施，促進流域與區域、城市與農村水利協調發展。

（3）堅持人水和諧。

順應自然規律指導社會科學發展，堅持開發與保護統一、注重節約和保護資源的原則，實行最嚴格的水資源管制制度，堅持用水總量、用水效率和入河排污總量控制三條紅線，強調在滿足水資源和水環境承載能力條件下的有序開發，強化水資源的節約與保護提高用水效率，實現水資源可持續利用。處理好經濟社會發展、開發利用水資源與水生態環境保護三者之間的關系，實現和諧發展。

（4）堅持政府主導。

充分發揮縣級政府的能動性，以縣級政府為平臺，建立健全穩定的水利投融資機制，充分發揮政府在流域開發、治理與保護管理中的投資主體作用，加大政府公共財政對水利的投入，綜合運用財政和金融貨幣政策，引導金融機構增加水利信貸資金，引導社會資金投入，建立多渠道、多元化的投融資機制。協調好上下級關系，發揮公共財政對水利發展的保障作用，形成政府主導、社會協同治水興水合力。

（5）堅持改革創新。

加快水利重點領域和關鍵環節改革攻堅，推動水務一體化管理，建立水資源統一管理新體制，研究水務管理的政策措施，促進涉水事務管理的科學化。積極開發、引進、推廣先進技術，因地制宜開展生態水利、流域綜合治理研究和試點，運用現代信息技術，提高管理的手段和水平。創新以縣為單位建立生態保護和建設資金，采用從財政資金中撥款、分享生態保護和建設綜合效益的部門按收益比例分擔、在資源征收費中按一定比例提取等辦法，多種渠道籌集生態保護和建設資金，破解制約縣域水利發展的體制機制障礙。

3 加強縣域水利建設的措施和建議

（1）全面規劃，統籌水利建設。

由縣政府領導，縣水利部門牽頭，相關部門共同參與，根據流域水資源的特點和條件，以及縣域經濟社會發展的需要，緊密結合經濟發展、城鄉建設、工業、國土、農業、林業等其他規劃，系統性全面研究防洪安全、水資源高效配置、水生態環境保護和涉水事務一體化管理，科學制定縣域水務綜合發展規劃，并嚴格貫徹實施。

（2）搶抓機遇，爭取項目投資。

近幾年來，國家加大了對農村基礎設施建設的投入，2011年“中央一號”文件的出臺明確，國家未來10年將投資4萬億用于水利建設，主要在中小河流重要河段治理、病險水庫除險加固、山洪災害易發區防御、城鄉供水、河湖生態治理等方面，力爭從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面?？h域水利建設迎來了大好機遇，水利及相關部門要緊跟政策導向，做好規劃設計前期工作，建立項目儲備庫，充分利用政策支持優勢，爭取更多的投入，爭取早開工建設，為縣域經濟社會發展打好基礎。

（3）擴寬渠道，加大融資力度。

加快縣域水利建設和發展，需要大量資金，僅靠財政投入不太現實，必須拓寬渠道，利用水利行業優勢，出臺優惠政策，實行公司化運作，將河湖及沿線的灘涂、土地等優良資產注入公司，建立并夯實融資平臺。引導社會資本參與沿河風光帶、河湖整治、水電開發、城鄉供水等項目建設，以項目進行市場融資，股份制合作開發，解決建設資金問題。推動小型水利工程產權制度改革，采取拍賣、出租、合股等形式，依托水利工程開展多種經營，以經營權和收益權吸引社會投入建設，落實水利工程管護主體，形成良性循環。

（4）整合投入，提高資金效益。

目前，水利、以工代賑、農業綜合開發、國土整理、商品糧基地建設等項目均有專用于水利建設的資金，對于這些涉水資金，具體由縣政府牽頭，相關職能部門為成員單位，成立縣農田水利建設領導小組，加強農田水利建設的統一領導。根據自然資源和區位等實際情況，結合工農業產業布局，制定縣域農田水利建設規劃，堅持高標準、高起點且適度超前規劃。根據各部門的職能職責，對建設項目進行分類，水利部門側重打水源配置基礎，財政部門側重扶持產業發展，國土部門側重于田間地塊集約整理。按照“統一規劃，渠道不變，分步實施，項目管理”的原則，整合項目，集約投入，捆綁使用，提高資金使用效率。

（5）統管水務，提高行政效能。

在新一輪的政府機構改革中，條件成熟的縣要先行成立縣水務局，將涉水事務統一管理，加強部門協調，實現“多龍管水”向“一龍管水”轉變。理順水務一體化管理體制，強化項目審批、監督與檢查。加強境內河流、水庫等水域水量水質監測，制定防洪減災、水資源管理、水生態環境管理有關制度，確定用水總量、用水效率、入河排污總量控制紅線。探索水權市場的建立，完成節水型社會建設試點工作。探索水務投融資體制建設，拓展流域綜合治理資金渠道。完善防汛抗旱和山洪災害防治信息采集處理系統，建設水資源信息采集系統、數據傳輸與存儲系統、主要業務應用系統。加強執法隊伍建設，啟動水務科技與管理人才培養計劃。逐步完善政府部門職能分工，根除涉水管理政出多門、職能交叉、責任不明、爭權奪利等弊病，實現防洪、用水、水質三個保障的目標。

（6）出臺政策，落實確權定界。

確權定界，是保障水利工程長效運行的需要，是實行水利現代化管理的需要，是水利優勢資源轉化為資產的需要，是加強水利融資能力的需要。縣級政府要按《水法》等法律法規的要求加快推進該項重要的基礎工作，形成按市場規律運作的水利建設良性機制。先選擇有代表性的水利工程開展試點，明確其權屬范圍、管理范圍、保護范圍。在試點成功取得經驗后，再全面推動實施，完成國有水利工程確權定界工作。對于小型農田水利工程，由受益主體自愿申請進行。