試論和諧司法語境下訴調對接機制之完善

謝 豐

(蘇州市吳中區人民法院，江蘇蘇州215127)

關于訴調對接，學理上并未形成一個明確的定義。筆者以為，從廣義上理解，訴調對接是指訴訟調解與其他調解方式的對接，即通過人民調解、行政調解和司法調解的有機結合，充分發揮大調解功效。從狹義上理解，訴調對接是指訴訟調解與人民調解的對接。由于本文篇幅所限，僅從狹義上的理解來討論訴調對接問題。

一、訴調對接與和諧司法之關系

(一)訴調對接是和諧司法的題中之義

2006年十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出:“要完善矛盾糾紛排查調處工作制度，建立黨和政府主導的維護群眾權益機制，實現人民調解、行政調解、司法調解有機結合，更多采用調解方法，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法，把矛盾化解在基層，解決在萌芽狀態。”

在構建社會主義和諧社會的今天，和諧司法應運而生，通過司法活動讓當事人之間的紛爭得到平復、消減，并使社會關系恢復到或者達到一種真正的和諧狀態。這樣一種恢復性司法，即是和諧司法的本意所在。訴調對接機制作為化解矛盾糾紛的一把利刃，正是和諧司法的內在要求。

(二)訴調對接是實現和諧司法的重要手段

和諧司法的實現依托于人民法院糾紛解決機制的完善與創新。隨著經濟體制的深刻變革、社會結構的深刻變動、利益格局的深刻調整及思想觀念的深刻變化，經濟社會生活中不斷出現新的矛盾和問題。糾紛的不斷產生，促使人們不斷探索解決糾紛的最佳途徑，努力使扭曲的社會關系及時恢復到最佳狀態，從而推動人類社會和諧地向前發展。訴調對接作為新型糾紛解決機制的重要組成部分，一方面，它能夠通過低成本、高效率的運行，最大限度地化解矛盾，解決糾紛;另一方面，其本身具有的調和性與協商性和訴訟固有的剛硬性形成完美的互補，能夠更好地消除矛盾，對社會秩序的穩定產生積極作用。

(三)和諧司法要求妥善處理訴訟與調解的關系

在2007年1月召開的第七次全國民事審判會議上，時任最高人民法院院長的肖揚指出:“民事訴訟應當是和諧的、有利于糾紛及時了結的訴訟，不應當是相互頂牛的、沒完沒了的訴訟……在我國努力構建和諧社會的新的戰略目標下，民事訴訟朝著和諧的訴訟模式邁進，大力倡導和諧司法，無疑將成為新時期民事審判的重要特征。”堅持調判結合的民事司法原則，最大限度地化解矛盾糾紛，實現社會和諧是和諧司法的目標之一，而如何妥善處理訴訟與調解的關系，則成為和諧司法順利實現的關鍵。訴訟程序固有的弊端，如程序設計的專業化、僵硬化與解決個案所需的常識化、靈活性之間的矛盾，將在很大程度上限制訴訟作為糾紛解決手段的功能和效果。如何在訴訟與調解中間搭建一座舒適的橋梁，讓人們可以充分享受制度帶來的便利，從自身利益出發選擇最便捷的糾紛解決渠道成為訴調對接機制的意義所在。

二、訴調對接機制價值之分析

對訴調對接機制價值之分析，意在揭示該制度設立和完善的必要性及該制度的現實意義，從而為更大程度上發揮該制度的功能優勢奠定理論基礎。筆者將訴調對接機制的價值歸為解紛價值、效率價值、秩序價值三類。

(一)解紛價值——化解糾紛與預防矛盾

“市場經濟發展的同時，市場交易主體之間的關系變得日益錯綜復雜，交易關系的復雜性與交易主體法律意識的低水平、誠信市場氛圍的缺失相互交織，使市場領域內的糾紛大量滋生。”［1］77糾紛數量以及復雜程度不斷增加，勢必要求一個良性的糾紛解決機制予以應對，訴調對接機制即是糾紛解決大機制下的重要一環。首先，從糾紛處理平臺上看，訴調對接充分利用法院這一糾紛解決的終極機關，最大限度地整合各方面資源，從而高效、優質地解決矛盾糾紛;其次，從解紛手段上看，訴調對接充分利用訴訟與調解兩種不同解紛手段的優勢，根據不同案件情況，對癥下藥，實現案件法律效果與社會效果的有機統一;再次，從糾紛化解方式上看，參與訴調對接的不僅僅包括具有法律專業知識的法官，還包括社會經驗豐富、善于做群眾思想工作的人民調解員，專業與經驗的有機結合，保證了解決糾紛的質量與效率。

(二)效率價值

遲來的正義非正義。相比耗費大量的精力在漫長的訴訟中，很多理性的當事人更加愿意采用低廉、快捷的糾紛解決方式。訴調對接機制為當事人的程序選擇權提供了現實路徑。訴調對接的效率價值體現在兩個方面:一是實現案件繁簡分流。目前我國基層法院普遍面臨案多人少的問題，而在增加人員編制、提高法官辦案能力等解決對策之外，完全可以利用制度本身的改革和完善去解決這一問題。訴前調解可以分流一部分事實清楚、爭議不大的案件，從而使進入訴訟程序的案件數量得到控制。二是緩解司法公正與司法效率之間的張力。公正與效率始終是司法追求的永恒目標，然而兩者之間往往又存在固有的張力。訴調對接機制可以實現案件的繁簡分流，緩解法院的辦案壓力，使法官能夠集中精力于審判工作，從而實現司法公正。

(三)秩序價值

訴調對接機制是在大調解的背景下產生的，制度建立的初衷在于更好更快地化解矛盾糾紛，從而實現社會的和諧穩定。與訴訟固有的剛硬性與程序性相比，訴前調解制度試圖通過快捷、靈活、低成本的運行而將矛盾化解在萌芽狀態。針對目前矛盾糾紛數量不斷增加、涉訴信訪問題愈演愈烈的司法現實，在合法的基礎上如何合理地化解矛盾糾紛、提升司法威信度、維護社會秩序成為司法界面臨的重大課題。訴調對接試圖通過整合各方面社會資源，形成糾紛化解的多層次應對機制，從未進入訴訟程序的糾紛入手，提前化解社會矛盾，為構建社會主義和諧社會提供強有力的司法保障。

三、訴調對接機制存在的問題

(一)案件受理類型不明確，訴前調解期限無規定

對于究竟何種性質的糾紛可以進入訴前調解程序，訴前調解委員會以及人民調解委員會主要是針對何種糾紛開展工作，我國法律法規并未給出明確的規定。2002年頒布的《人民調解工作若干規定》第二十條規定，人民調解委員會調解的民間糾紛，包括發生在公民與公民之間、公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。訴前調解的案件受理范圍是否應當與《人民調解工作若干規定》一致?現實中，對訴調對接的案件受理類型這一問題，司法機關具有很大的能動作用。這樣不僅不利于訴調對接機制的規范化，而且無形中也影響到該機制實施的公正與效率。對于一些案情復雜的民事糾紛，人民調解員只有通過庭審中原被告雙方的舉證、質證、法庭辯論等環節才能夠發現事實，在此基礎上再開展調解將更加具有合理性與可行性。另外，人民調解員本身的專業素質應當與其受理案件的難易程度相符合，如果一味地強調案件的處理數量而不重視案件的辦理質量，就會對訴調對接機制的正當性形成巨大的沖擊。

目前，我國的法律法規對訴前調解的期限沒有強制性的規定，這造成很多案件在訴前階段大量積壓，不能正常進入訴訟程序。這種現象不僅是對當事人訴權的一種變相限制，而且在很大程度上將引發公眾對司法效率以及司法公信力的懷疑。規定適當的訴前調解期限，不僅有利于案件得到及時的審結，實現公正與高效的司法核心價值，也有利于群策群力，將易激化矛盾化解在萌芽狀態。

(二)調解人員素質參差不齊

關于人民調解員的選任，《人民調解工作若干規定》第十三條明確規定，鄉鎮、街道人民調解委員會委員由下列人員擔任:一是本鄉鎮、街道轄區內設立的村民委員會、居民委員會、企業事業單位的人民調解委員會主任;二是本鄉鎮、街道的司法助理員;三是在本鄉鎮、街道轄區內居住的懂法律、有專長、熱心人民調解工作的社會志愿人員。第十四條規定，擔任人民調解員的條件是:為人公正，聯系群眾，熱心人民調解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。鄉鎮、街道人民調解委員會委員應當具備高中以上文化程度。從該規定可知，我國對人民調解員的任用并沒有規定過于苛刻的條件，這也與基層調解人才的現實狀況相契合。但在制度實施中，人民調解員在訴前調解中發揮的作用有限，很多法院的訴前調解工作仍然是依靠法官或法官助手來完成，人民調解員只能起到輔助的作用。原因是多方面的:首先，部分人民調解員本身即是司法行政部門的負責人，承擔了很多行政工作，用在調解工作上的時間和精力有限;其次，部分人民調解員素養不高，調解能動性不強;再次，真正意義上的社會志愿人員很少，更多的只是掛名而不履職。這種狀況反映出人民調解制度發展的主體困境。如何選擇人民調解員，如何保證人民調解員能全身心投入大調解中，是當前訴調對接機制完善的重點內容之一。隨著時代的發展，原有人民調解的組織形式、工作方法、隊伍結構等已經不能完全適應新形勢對調解工作的要求，加快推進調解人員的專業化、職業化建設與發展，是人民調解實現自我突破、始終保持旺盛活力的一項現實而緊迫的任務。［2］

(三)人民調解員物質保障不力

關于人民調解員的獎勵問題，《人民調解工作若干規定》雖有原則性的規定，但更加傾向于精神鼓勵，而非物質保障。調解工作不僅僅需要調解人員的工作熱情，還需要花費大量的時間和精力，如果僅僅依靠精神上的鼓勵，而不給予必要的物質補償，對于調解人員的工作積極性以及人民調解進一步的發展就會產生消極影響。作為糾紛解決機制重要一環的訴前調解，在目前以及將來很長一段時間內將成為糾紛分流的重要途徑，因此，必要的投入是必不可少的。

(四)對接模式存在不公正隱患

目前在我國訴前調解的運轉過程中，很大一部分糾紛存在法院人員與人民調解員協同作業的情況。訴前法官充分發揮專業優勢，人民調解員發揮人情攻勢，在情與法的結合下達到糾紛解決效果的最優化。而現今在部分法院，特別是人員較少的法庭，在訴前調解不成功的情況下，很大一部分糾紛仍然由原訴前法官進入訴訟程序審理。這種現象出現的直接原因在于，訴前法官對案件事實已經有了一定了解，這樣更有利于其審理工作的開展。在國外，沒有哪個國家是由審理訴訟案件的法官親自調解的，在他們的傳統觀念下，審判法官一旦從事了調解工作，然后再裁判案件，就是違背程序正義，違背自然正義。［3］(182)筆者認為，法官參與訴前調解無疑是訴調對接機制中一種重要的解紛手段，但在追求訴訟效率的同時，必須恪守程序正義的司法原則，訴前法官與訴中法官的獨立，不僅有利于保證司法公正，而且通過不同審判者不同方式的調解，也更有利于促成當事人達成合意，更有利于實現案結事了。

四、訴調對接機制之完善

(一)明確訴前調解案件類型，規定訴前調解期限

訴前調解案件類型的明確化有利于提高法院糾紛解決的效率，有利于規避法院濫用訴前調解行為的發生，更有利于訴調對接機制效益的最大化。不同性質的糾紛需要不同的社會控制形式，糾紛的多元化要求因案制宜地處理糾紛，這是訴調對接的獨特優勢和生存基礎。

筆者認為，要明確訴前調解案件類型，就必須把握以下幾點:一是案件事實簡單，法律關系明確。因為多數人民調解員本身法律素養不可能達到法官的水平，如果調解的案件法律關系復雜，勢必適得其反，不利于糾紛及時有效地解決。二是涉案標的不大。雖然涉案標的的大小與案件的復雜程度并不必然成正比例關系，但為了充分保障當事人的程序性權利，涉案標的大的案件應該直接進入訴訟程序，采用法院調解的方式予以解決。三是涉及婚姻糾紛、家事糾紛、鄰里糾紛等與人身權益密切相關的案件應當進行訴前調解。這部分糾紛很大程度上是雙方長期矛盾激化的產物，法律適用難度相對不大，直接適用訴訟程序解決過于剛性，通過訴前調解的方式及時鈍化雙方矛盾，更有利于從根本上解決問題。四是由于政府行為產生的群體性糾紛。此類糾紛主要是由政府的行政行為引發，有些糾紛處于法律規定的空白，完全依靠訴訟手段無法徹底解決。啟動訴前調解，可以最大限度地在維護政府大局利益與公民合理訴求之間尋求平衡，有利于動態地、和諧地化解糾紛。

鑒于以上分析，筆者認為，我國訴前調解案件類型可以明確如下:第一，婚姻家庭糾紛;第二，相鄰糾紛;第三，小額債務糾紛;第四，因違反治安管理規定所引起的損害賠償糾紛;第五，因城市房地產拆遷引起的群體性糾紛;第六，其他適宜進行訴前調解的民事糾紛。

與此同時，針對訴前調解必須有相應的期限予以限制，以促使調解人員及時履行職責，為當事人服務。這樣不僅有利于糾紛的及時化解，而且有利于避免因久拖不理而產生的涉訴信訪情形的發生。筆者認為，訴前調解的期限應當限定為一個月，在一個月的期限內未能成功化解的矛盾，應立即轉至訴訟程序并及時告知當事人。

(二)完善人民調解員選任機制

人民調解員素質的高低、能力的大小、責任心的強弱直接決定了訴前人民調解功效的好壞。我國目前對人民調解員資格的規定過于籠統，并未真正依據人民調解委員會設立的具體情況進行資格的分類規定，這樣很難發揮人民調解委員會的應有功效。筆者認為，可以從以下幾個方面來完善人民調解員的選任機制:第一，不同類型的人民調解組織的調解人員，除了須具備基本條件外，還須具備任職專門條件。對村民委員會、居民委員會人民調解組織，鄉鎮、街道人民調解組織的人員配置，應要求具備一定的工作年限、熟悉本地區情況等條件。對行業性人民調解組織的人員設置，應要求具有一定的專業、行業知識背景。第二，探索建立職業化的人民調解組織和調解員隊伍。針對目前很多人民調解員本身精力有限、無法全身心投入調解工作的現實狀況，實現人民調解的專業化有利于人民調解機制更大化地發揮其糾紛解決功能。第三，加大人民調解員選任的宣傳工作。為了最大限度地招納社會志愿者投入到調解工作中來，應當加強人民調解員選任工作的宣傳力度，通過網絡、報刊、電臺、社區公告等多種渠道招納志愿者，為人民調解工作的順利開展積累人力資源。

(三)加強人民調解物質保障

針對目前人民調解物質保障不力的窘境，為完善人民調解的經費保障機制，有必要建立多元化經費供給渠道。首先，地方公共財政作為人民調解經費的主要來源，應該為人民調解提供足額的經費支持。公共財政對人民調解的經費支持應采取直接撥款的方式，納入政府財政預決算范圍。對于專職的人民調解員，應按月支付固定的工資，為其繳納五險一金，提供充足的物質保障，以提高調解人員的工作積極性以及職業優越感。對于兼職的人民調解員，應當按其工作量支付勞動報酬，因為人民調解并不是完全公益性質的免費服務，對為社會作出貢獻的個人支付與其工作量相當的報酬符合市場經濟的基本規律，在一定意義上也可以促使更多的優秀人才參與到大調解中。其次，通過社會組織自籌資金支持調解工作。針對部分行業性人民調解組織的特殊性質，可以通過引導和鼓勵行業協會或社團收取會費的方式自籌資金，以解決協會成員之間或其成員與他人之間的矛盾糾紛。再次，向當事人收取調解費。為避免公眾對調解這一公共產品的消費擁擠，也為平衡直接獲益者與非直接獲益者的負擔，適當向當事人收取一定標準的調解費有其合理性。該項收費標準，可以在參照訴訟費收取標準的基礎上進行一定程度的減免。

(四)實現訴前法官與訴訟法官的分立

在我國的基層司法實踐中，訴前調解委員會一般設立在法院內部，而一部分具有審判資格的法官或法官助理即是調解委員會的成員。雖然我國目前并沒有嚴格意義上的訴前調解法官，但法官參與訴前調解的情況還是普遍存在的。筆者認為，應該嚴格區分訴前法官與訴訟法官的工作職能。訴前法官主要的職能應當是協助人民調解員開展訴前調解工作，起到指導人民調解的作用，而不是完全意義上成為訴前調解人員。訴訟法官的主要職責應當是在案件進入訴訟程序之后，充分發揮其審判技能，較好地運用法律解決較為復雜的矛盾糾紛。因此，參與訴前調解的法官，不能在所涉案件調解不成功進入訴訟程序后成為該案的主審法官，以防先入為主的觀念造成司法公正之困境。另外，對訴前調解法官的職能必須進行嚴格定位，以指導為主，實際參與調解為輔。

［1］ 宋朝武.調解立法研究［M］.北京:中國政法大學出版社，2008.

［2］ 吳志明.大調解——應對社會矛盾凸顯的東方經驗［M］.北京:法律出版社，2010:167.

［3］ 〔日〕棚瀨孝雄.糾紛的解決和審判制度［M］.王亞新，譯.北京:中國政法大學出版社，2004:79.