論行政聽證程序的適用范圍——以《煙草專賣行政處罰程序規定》的相關規定為中心

程金洪，徐曉燕，施明仕

(1.山東大學 法學院，山東 濟南250100;2.潮州市煙草專賣局，廣東 潮州521000)

行政聽證程序的適用范圍一直是我國行政法理論界長期討論的問題，《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第四十二條規定了“責令停產停業、吊銷許可證執照、較大數額罰款”等行政處罰決定適用聽證程序。絕大部分學者認為這一范圍過于狹窄，急需進一步擴大。中華人民共和國工業和信息化部于2010年5月1日修訂施行的《煙草專賣行政處罰程序規定》(以下簡稱《規定》)，對煙草專賣行政處罰的聽證程序進行了修改，增加了聽證程序的行政處罰種類。在《行政處罰法》對行政處罰適用聽證程序范圍未作進一步修改的情況下，此規章的嘗試無疑具有積極意義。本文將以《規定》中關于行政聽證程序的規定為中心來探討聽證程序適用范圍的相關問題，以期引起學界和實務界的思考。

一、聽證的含義及在我國的現狀

聽證①聽證在不同國家有不同的稱謂，美國稱“聽證”，英國稱“聽取對方意見”、“陳述”、“辨明”，日本稱“辨明”、“聽取”、“公聽”。有廣義和狹義兩種含義。廣義的聽證同“正當行政程序”，狹義的聽證是指行政機關的決定對當事人有不利影響時，行政機關必須聽取當事人的意見，不能片面認定事實，剝奪對方辯護的權利，即“聽取利害關系人意見的程序”［1］379。本文所指“聽證”皆指狹義的聽證。聽證的理論基礎一般被認為最早來源于英國普通法中的自然公正原則、美國的“正當法律程序”以及德國等大陸法系國家的法治國理論，特別是依法行政理論的完善，進一步深化了行政聽證制度的法理基礎。［2］聽證制度的法理基礎，決定著這一制度本質上體現了公平公正原則，即任何權力必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取當事人的意見。這一法律價值的發揮，對于保證行政處罰的合法性、合理性以及維護當事人的合法權益具有重要意義。

對于我國而言，雖然“聽證”完全是一個舶來品，但在學者與立法者的共同努力下，《行政處罰法》在我國第一次以法律的形式規定了行政聽證程序，這被認為是我國行政立法乃至整個立法領域的重大突破。后來《中華人民共和國行政許可法》對聽證程序進行了完善，建立了案件排他性制度，使聽證程序在我國取得了重大進步。經過十多年的實踐運用，聽證制度被行政機關、公眾和媒體廣泛熟悉和接受，也逐漸融入公共權力決策、運行機制，開始成為公眾參與和評價的一種主要形式。［3］129

在這種大背景下，完善煙草專賣行政處罰聽證程序意義重大。《規定》第五章用了八個條文對聽證程序作了較為詳細的規定，在原規定的基礎上對聽證程序進行了較大的修改，其中對聽證程序適用范圍的規定是一大亮點，值得探討。

二、《規定》關于行政聽證程序適用范圍的規定及評析

1.關于行政案件的范圍

《規定》第四十四條②《煙草專賣行政處罰程序規定》第四十四條規定，煙草專賣行政主管部門在作出下列行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利:(一)一萬元以上的罰款;(二)沒收較大數額的違法所得或者違法煙草專賣品;(三)責令停產、停業，責令關閉;(四)取消從事煙草專賣業務的資格。對煙草專賣行政處罰聽證程序的范圍作了具體的規定。與原規定相比，新規定修改了可以申請聽證的處罰種類，將罰款的標準由“八萬元以上”改為“一萬元以上”，新增了“沒收較大數額的違法所得或者違法煙草專賣品”、“責令關閉”和“取消從事煙草專賣業務的資格”等處罰亦可申請聽證。這一改動擴大了煙草專賣行政處罰聽證程序的適用范圍，是一大進步。

學者對我國《行政處罰法》的聽證范圍僅限于“責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰”的規定頗有異議，均認為應當適當地擴大聽證程序的適用范圍，實踐中也同樣存在這樣的需求。但受我國目前現實狀況的限制，適用于聽證程序的行政處罰范圍不可能完全覆蓋，這是由于行政機關在實際操作中面臨著工作與效率、成本與收益的矛盾。因此，立法者在對聽證程序的適用范圍上一直堅持“審慎的態度”①余凌云教授認為，“審慎的態度”體現在立法技術與實施上，就是采取漸進式、開放式的策略，先控制適用案件范圍，然后根據公眾對權利要求的攀升、行政機關的承受能力等，通過兩個路徑來逐漸擴張:一是對“較大數額罰款等行政處罰”逐步擴大解釋，二是由法律、法規和規章規定更多的案件類型。，《規定》第四十四條規定的行政處罰聽證程序適用范圍便是“審慎的態度”的體現。一方面，將較大數額的罰款標準大大降低，對罰款這一行政處罰的聽證范圍進行了內部的擴大化，從而更能維護行政相對人的利益;另一方面，擴大了適用聽證程序的案件范圍，其中“沒收較大數額的違法所得或者違法煙草專賣品”和“取消從事煙草專賣業務的資格”的規定具有開創性的意義。

對于“沒收較大數額的違法所得或者非法財物”是否適用聽證，《行政處罰法》第四十二條沒有明確規定。這便涉及對《行政處罰法》第四十二條第一款規定的“等”字的理解問題。這里的“等”究竟是“等內”還是“等外”，理論界和實務部門都有不同理解。有人認為，此處“等”并沒有實際含義，不能理解為包含除《行政處罰法》第四十二條第一款規定的三種行政處罰外其他嚴厲的行政處罰，只是一種立法上的技巧。［4］115據此理解，有些地方政府或部門在制定聽證程序實施辦法時，把“等”字去掉，直接列舉出可聽證的范圍，2003年6月1日施行的《民用航空行政處罰實施辦法》便屬此類。也有人認為，適用于聽證程序的處罰種類是難以完全列舉的，況且立法的原意是將所有嚴厲的行政處罰納入聽證范圍，所以這里“等”字說明還有其他行政處罰可以適用聽證程序。［5］14筆者認為，此處“等”應當理解為“等外等”，這是我國在立法過程中所一直堅持的避免過于絕對的立法傳統的體現，在當時引入聽證程序時，立法者深知不能窮盡列舉可適用聽證程序的行政處罰種類，已經列舉的三種行政處罰類型也明顯過窄，隨著法治的進步和社會的發展，適用聽證程序的行政案件必然會增多，因而在立法時加入“等”字，給予在適用法律和地方制定聽證程序實施辦法時一定的自由裁量權，這樣更符合我國的國情。因此，一些地方規章或部門規章可適當擴大適用聽證程序的范圍，比如將“沒收較大數額的非法所得或非法財物”的行政處罰納入聽證范圍，可以全面保護行政相對人的利益。《關于沒收財產是否應進行聽證及沒收經營藥品行為等有關法律問題的答復》明確規定:“人民法院經審理認定，行政機關作出沒收較大數額財產的行政處罰決定前，未告知當事人有權要求舉行聽證或者未按規定舉行聽證的，應當根據《行政處罰法》的有關規定，確認該行政處罰決定違反法定程序。”基于此，《規定》結合煙草專賣的實際情況，將“沒收較大數額的違法所得或者違法煙草專賣品”納入聽證范圍，無疑是完全正確的，是符合《行政處罰法》的立法精神的。在我國法律法規對此無明文規定的情況下，第一次以規章的形式對此類行政處罰可適用聽證給予明確規定，具有積極示范意義，對于煙草部門的行政工作也具有實際的指導作用。

將“取消從事煙草專賣業務的資格”納入聽證范圍，一方面擴大了聽證程序的適用范圍，另一方面實際上確認了“取消從事煙草專賣業務資格”屬于行政處罰的一種，其法律依據是《行政處罰法》第八條第(七)項②《行政處罰法》第八條規定，行政處罰的種類……(七)法律、行政法規規定的其他行政處罰。和《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第十六條③《煙草專賣法實施條例》第十六條規定，煙草專賣許可證的發證機關可以定期或者不定期地對取得煙草專賣許可證的企業、個人進行檢查。經檢查不符合《煙草專賣法》和本條例規定條件的，煙草專賣許可證的發證機關可以責令暫停煙草專賣業務、進行整頓，直至取消其從事煙草專賣業務的資格。，這為煙草專賣行政主管部門更好地打擊涉煙違法行為提供了一種新的手段。但對“取消從事煙草專賣業務資格”的屬性問題一直具有不同的理解:一說認為，“取消從事煙草專賣業務資格”有別于《行政處罰法》規定的“暫扣或者吊銷許可證”，不是行政處罰;另一說認為，其實質內容中具有行政處罰的性質，屬于行政處罰。［6］《規定》使“取消從事煙草專賣業務資格”明確成為一種行政處罰種類，似乎使這一爭論塵埃落定。但筆者認為，《規定》是否有權規定“取消從事煙草專賣業務資格”為一種新的獨立的行政處罰種類，有待商榷。《行政處罰法》第二章對行政處罰的種類及其設定作了明確的規定，其中被《中華人民共和國煙草專賣法》(以下簡稱《煙草專賣法》)及《實施條例》明確規定的有四種:警告;罰款;沒收違法所得、沒收非法財物;責令停產停業。而“取消從事煙草專賣業務資格”并沒有規定在“法律責任”章節。換言之，《煙草專賣法》及《實施條例》并未明確規定“取消從事煙草專賣業務資格”是一種行政處罰。也就是說，“取消從事煙草專賣業務資格”并不屬于《行政處罰法》第八條第(七)項規定的“法律、行政法規規定的其他行政處罰”。而《行政處罰法》第十二條①《行政處罰法》第十二條規定，國務院部、委員會制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。尚未制定法律、行政法規的，前款規定的國務院部、委員會制定的規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。，國務院部委制定的規章只能在法律、行政法規規定的行政處罰的種類范圍內作出具體規定，不能獨立創設行政處罰種類。由此觀之，《規定》作為部門規章當然無權確定“取消從事煙草專賣業務資格”是一種獨立的行政處罰種類，因為其上位法《行政處罰法》、《煙草專賣法》及《實施條例》均未明確規定“取消從事煙草專賣業務資格”是一種行政處罰。《規定》認定“取消從事煙草專賣業務資格”是一種行政處罰種類雖然存在法理上的瑕疵，但對于煙草專賣行政部門的實際工作來說又具有現實的指導作用，有利于其開展工作，在一定程度上也有利于保護當事人的利益。可以說，這是為了實際工作的需要而犧牲我國的法學原理，似有本末倒置之嫌。

2.關于聽證當事人的范圍

在討論適用聽證程序之前，必須首先解決“誰有權要求和參加聽證的問題”，即如何界定“聽證當事人”的范圍。對此，我國《行政處罰法》未作具體規定，只是籠統地規定“當事人有權要求聽證”，《規定》也是完全承襲《行政處罰法》的做法，同樣未作進一步的明確界定。

在行政法理論界，對這一問題也有不同的認識。有人認為，聽證當事人僅指被事先直接告知將受到行政處罰，并要求舉行聽證的相對人。我國大多數規章在聽證程序規范中都采用這一觀點。也有人認為，聽證當事人不限于直接被處罰并被告知有聽證權的相對人，應將其界定為與擬作出具體行政行為有法律上利害關系的自然人、法人或者其他組織。［4］177筆者認為，聽證當事人不以直接利害關系人為限，還應包括受行政行為影響的間接的利害關系人。考察域外立法例，世界各國的行政程序中有權要求參加聽證的利害關系人范圍呈擴大趨勢。奧地利《一般行政程序法》第八條定義“當事人”為利害關系人中對行政機關有法律上請求權或者法律上之利益，而參與該案件之人，在行政程序上自然享有聽證權。［8］這一定義沒有將聽證當事人的范圍限制在直接利害關系人的范疇。美國當代行政法也允許更大范圍的公眾參與行政機關的程序，極少有限制利害關系人參加行政聽證的判決出現。［1］421那些與行政決定有直接利害關系的人即明顯的當事人，他們以當事人的資格有權要求和參加聽證，在法律上不引起任何困難;［1］419同樣，如果間接利害關系人(如競爭者和消費者)的權益確實受到該行政行為的影響，也可以要求參加聽證。近年來，這一利益訴求的主體在環境保護領域表現得尤為突出，越來越多的利害關系人以當事人的身份參加行政裁決的聽證，以確保他們在聽證程序上所享有的權利。因此，在當代行政程序法發展的大趨勢下，我國也應對“聽證當事人”的范圍作擴大解釋，以最大限度地保障聽證程序的客觀公正性。

三、聽證程序適用范圍的規范完善

《規定》確定了四種可適用聽證程序的行政處罰種類，在一定程度上擴大了行政聽證程序的適用范圍，具有進步意義，但對于較大數額罰款的確定標準及聽證當事人的范圍等一直以來爭論不休的問題依然沒有實質性的突破，需進一步規范完善。

1.明確“較大數額罰款”及“沒收較大數額違法所得”的確定標準

《規定》考慮到各地情況差別很大，因此，第四十四條第二款規定:“省級煙草專賣行政主管部門可以結合本地實際，調整和確定本行政區域內罰款、沒收違法所得或者違法煙草專賣品的聽證數額標準，報國務院煙草專賣行政主管部門批準后施行。”由于此規定給予各省級煙草專賣行政主管部門自由裁量權，所以在實際操作過程中對“罰款數額”及“較大數額違法所得”會出現不同判斷標準，不同標準的適用在一定程度上會影響聽證程序的實際運用。筆者認為，為了切實保證當事人的抗辯權，對“具體罰款數額”及“較大數額違法所得”應當以“這些數額”給當事人造成的損害結果大小為標準確定是否適用聽證程序。進一步說，就是以“罰款數額”和“沒收數額”給當事人造成的損害程度和當事人對數額的接受程度為標準。當事人能否接受這一“數額”受法律規定、當事人的境況及當地經濟水平等多種因素的影響，而不能把認定權只交給行政機關，相反，應當交給相對人，凡是當事人要求聽證的，行政機關都必須給予當事人聽證的權利。［5］15這一方面可以使對數額的認定更符合實際情況，更能維護當事人的權益，另一方面還可以避免煙草專賣行政主管部門在執法過程中規避聽證②規避聽證是指一些行政機關在行政處罰過程中為了不組織聽證，盡量不作出適用聽證程序的行政處罰。例如，對適用聽證的較大數額罰款，一些行政機關故意降低罰款數額，以使之達不到所規定的標準(如《規定》的一萬元)，從而規避聽證程序。。規避聽證嚴重背離了《行政處罰法》的公平、公正原則。［9］導致這種現象產生的一個主要原因就是行政機關可以單方面決定“數額”的標準，即隨意駕馭這一標準。如果把這一標準的確定權交給行政相對人，凡是認為此“數額”不可接受者就可要求聽證，則可在很大程度上避免這種現象的產生。

2.規范對“取消從事煙草專賣業務資格”的規定

對于“取消從事煙草專賣業務資格”是否屬于行政處罰，學者和執法者莫衷一是。對此，《行政處罰法》及《煙草專賣法》均無明確規定，《規定》直接規定其為一種行政處罰，在法理上存在障礙，但實務部門對此規定又存在實際需求。因此，筆者建議，立法部門及國務院應當盡快出臺相關司法解釋或條例，以明確其屬性，從而彌補《規定》在法理上的缺陷。

3.明確聽證當事人的范圍

擴大聽證當事人的范圍已是世界行政法的發展趨勢，我國行政處罰類法律法規及規章對此規定均模糊不清，給實務部門帶來諸多困惑。筆者認為，我國行政法應順應世界各國擴大行政聽證當事人范圍的趨勢，明確聽證當事人應為與具體行政行為有法律上利害關系的自然人、法人或其他組織，而不限于直接利害關系人，認定與該行政行為有較大利害關系者均可申請聽證，使他們能夠表達自己的利益訴求，維護其程序利益。至于“利害關系人”的判斷標準，筆者認為，該標準不應是絕對確定的，凡是該行政行為影響到其權利和義務(包括實體上和程序上的權利義務，也包括現實利益和期待利益)，都應認定為“利害關系人”。當然，允許只要是利害關系人都有權要求聽證或者得到行政機關的聽證通知，就必然會使得參加聽證的人數增加，會在一定程度上影響行政效率。也正是基于這一顧慮，行政實務部門往往會以此為由排除有權參加聽證的人參加聽證或者限制聽證程序的啟動。筆者認為，在效率和當事人權利之間，我們更應該注重當事人的權利，而不能犧牲當事人的權利遷就所謂的行政效率。再者，保證聽證能有效而迅速地進行，方法不在于排斥有權參加聽證的利害關系人，而是控制聽證程序的進程，要求所有參加聽證的人不偏離所爭論的問題，不提重復的或者無關的證據。［10］

四、結語

聽證程序的適用范圍關系到行政相對人的切身利益，其范圍之寬窄對當事人來說十分重要。我國《行政處罰法》的規定明顯過窄，不利于公眾對行政部門權力的監督，也不利于公眾利益訴求的表達，因此，擴大聽證程序的適用范圍勢在必行。《規定》的出臺，在煙草專賣領域適當地擴大了聽證程序的適用范圍，具有進步意義，但擴大的程度依然有限，聽證當事人的范圍依然不明確。要完善我國的行政聽證程序，科學合理地界定聽證范圍，就必須進一步修正法律法規。

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