農村經濟產業化模式下土地流轉法律規制研究

那艷華

(東北農業大學,哈爾濱 150030)

農村經濟產業化模式下土地流轉法律規制研究

那艷華

(東北農業大學,哈爾濱 150030)

自從實行家庭聯產承包責任制以來,農民生產積極性的提高已經極大地促進了農村生產力的發展,農村土地流轉成為農村村民間進行交易的一種常態,成為一種經濟形式,《農村土地承包法》、《物權法》等法律的實施,為調整農村土地流轉關系提供了充分的法律依據。但是隨著農民專業合作社的實施和發展,我國農業生產產業化進程的加快,農業市場化、國際化進程的深入,農村土地流轉必將出現新的問題和態勢,原有的法律調整機制在新的經濟背景下將面臨新的問題和挑戰。在農村經濟規模化、產業化發展的背景下,現有農村土地權利屬性的確定、土地權屬確定方式、現有農村土地不能設定抵押、本村土地如果承包給村集體經濟組織以外的主體要經過村民的民主議定程序、土地入股后農民權益的保護等相關內容都需要與農村經濟的產業化模式相協調。

農村經濟產業化;土地流轉;法律規制

隨著城市化進程的加快,進城務工人員的增加,越來越多的村民將自己的土地流轉,在農村,土地承包經營權的流轉已經成為一種常態。農民對自己生產和生活方式的選擇使農村經濟發展現狀正出現一種土地集約化經營的態勢,特別是農民專業合作社的發展,給農村土地的集中連片經營提供了新的契機,在這種形勢下,農村土地流轉成為一種常態,但是現有的法律制度規制面對新的形勢對土地流轉的調整并非很有力度。因此,在農村經濟規模化、科學化、產業化的發展模式下,有必要對農村土地流轉的法律調整規制問題進行深入的探討和研究。

一、目前法律制度的缺陷及問題之所在

在農村經濟產業化模式下,許多土地流轉方式和趨勢已經突破了現有法律的調整框架,并且隨著我國農村土地的集約經營及農民專業合作社的構建,現有調整農村土地流轉的法律及制度由于缺少明晰的規定,造成了實踐中訟爭的增多和司法資源的浪費。

1.土地流轉方式的法律限制,將成為制約農村經濟產業化發展的瓶頸。目前我國法律規定的農村土地流轉方式限于轉包、出租、互換、轉讓等方式,《中華人民共和國農村土地承包法》第 16條規定,承包方享有下列權利:(一)依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利,有權自主組織生產經營和處置產品;(二)承包地被依法征用、占用的,有權依法獲得相應的補償;(三)法律、行政法規規定的其他權利。第 32條規定:通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。法律對農村土地承包經營權流轉方式的限制,其目的是為了保證農村居民的基本生活,防止隨著社會經濟的發展和人口勞動力流動的頻繁出現失地農民的現象,從而保持農村社會經濟和全社會的穩定。立法層面的這一考慮不能說不具有現實意義,但是此種立法理念,在某種意義上限制了農村村民的融資來源,使其融資渠道單一化,停留在原始經濟的鄰里互助方式,而不是現代經濟的拆借。在這種情形下,農村經濟不可能存在跨越式的發展。而這種流轉方式的限制,在土地規模化經營的情況下,其制約經濟發展的弱勢便一目了然。試想一下,在一家一戶的經營模式下,農村居民手頭緊的時候可以找到鄰里去借,此時需要的是小數目的貨幣,而當土地集中經營后,運營成本會大幅度提高,此時依靠鄰里籌借是無法完成社會化大生產方式的農村生產經營的。農村融資渠道便成為制約經濟發展的瓶頸。

2.本集體經濟組織成員權資格對承包權利的限制成為制約農村經濟產業化發展的又一因素。《中華人民共和國農村土地承包法》第 5條規定:“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。”第 44條規定:“不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地,通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的,適用本章規定。”第 47條規定:“以其他方式承包農村土地,在同等條件下,本集體經濟組織成員享有優先承包權。”第 48條規定:“發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人承包,應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉 (鎮)人民政府批準。”由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包的,應當對承包方的資信情況和經營能力進行審查后,再簽訂承包合同。

從以上的法律規定可以看出,目前我國農村耕地的承包限于本村具有村集體經濟組織成員資格的村民,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地可以通過招投標的方式,經過民主議定程序發包給本村集體經濟組織以外的人員。法律規定的本意在于滿足村集體經濟組織成員的基本生活保障,保護村集體經濟組織成員的基本生活和農村經濟的穩定。但這種法律的限制在土地集中經營的情況下,顯然是不適宜的,土地的集中連片經營不可能僅僅限于本村集體經濟組織的范圍內,在超出本村集體經濟組織范圍的情況下,必然涉及基本農田在不同村集體之間的流轉問題,而我國目前的法律對土地在不同的村集體經濟組織之間的流轉并沒有設計出一套科學完整的調整機制。

3.農村經濟產業化經營后,新增人口的承包經營權問題的解決難度將進一步加大。農村土地承包經營具有一定的期限性和穩定性。《中華人民共和國農村土地承包法》規定:“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,經國務院林業行政主管部門批準可以延長。”第 27條:“承包期內,發包方不得調整承包地。承包期內,因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的,必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉 (鎮)人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的,按照其約定。”第 28條:“下列土地應當用于調整承包土地或者承包給新增人口:(一)集體經濟組織依法預留的機動地;(二)通過依法開墾等方式增加的;(三)承包方依法、自愿交回的。”

從以上的法律規定可以看出,以家庭承包為主的農村土地經營方式,在具有穩定農村經濟、促進農民恒久的生產經營理念的同時,新增人口的土地承包經營權問題已經成為目前農村經濟發展中必須予以解決的問題,這一問題在農村經濟產業化以后將進一步加大。目前國家對農村人口變動后土地如何變動問題的政策是:“增人不增地,減人不減地”,以穩定家庭承包制度。關鍵的問題是隨著農村惠農政策的實施,各地根本就沒有機動地、開墾方式增加的土地,承包方依法、自愿交回的土地,用以發包給新增人口。而由于各種原因無地農民的增多正是許多農民上訪的原因,在土地以家庭為單位進行小規模經營下無法解決問題,在產業化經營后將更加無法調整,這是農村經濟產業化經營后亟待解決的又一問題。

二、解決問題的相應措施

在產業化經營模式下,以家庭為生產經營單位的生產模式將發生徹底的改變,為防止發生在經營過程中出現侵犯農民利益的現象,首先要明確的就是農村居民對土地承包經營權的法定權利,在這一框架下構建合理的流轉制度體系,即明確權屬,健全流轉調控體系。

1.確定集體經濟組織成員資格,以成員為單位進行土地承包。在確定集中經營前村集體經濟組織應對本村具有村集體經濟組織成員資格的人重新確認,并按法律規定對每一成員名下的土地數額進行確認。筆者認為在農村經濟產業化的模式下,土地承包經營不宜在以家庭為單位,而我國現有的土地承包制度是以家庭為單位進行的,所確定的原則是:只要一個家庭存在,則其承包地就不予以調整 (在承包期限內),只有一個家庭的成員全部死亡或整體搬遷進城鎮落戶,才收回其承包地。這種以家庭為單位的經營承包方式與集中經營下土地折股、按股分紅的管理體系在某些層面是不相協調的,折股只能是以每個成員名下的地或成員為單位,而不可能以家庭為單位。

2.村里預留適當機動地以解決新增人口的土地問題。目前很多農村的新增人口和畢業返鄉的大學生沒有土地可分,有的直接被變為非農業戶口,在不享有城市居民任何生活保障待遇的情況下就直接變為非農業戶口,這是對農村村民社員權利的剝奪,是對其基本生活權利的剝奪,是不人道的也是違反法律的。而產業化模式下土地的流轉要首先以村民有地可流為前提,否則皮之不存,毛將焉附?所以要想使農村經濟產業化得到長足的發展,農民生活水平得到切實的提高,農村新增人口的土地問題必須予以解決。其制度構想:一是村里按百分比留出適當的機動地,該機動地也折成股份集中經營,其收入用于村民公共福利,同時可作為新增人口的微調土地,村里有新增人口可按土地分配原則分給新增人口。二是村里死亡人口的土地要及時收回。關于死亡人口的承包地問題,目前我國的原則是其家庭成員在承包期限內可以繼續承包,這一原則的益處是保證了家庭承包的穩定性,但產生的問題是有的家庭經營了超出其成員人數的土地,有的家庭經營的土地少于其成員人數的應占有份額,造成分配的不公平,而這也是造成農村新增人口無地的原因之一,因此在產業化模式下,為保證村集體經濟組織成員的基本生存權利,村里死亡人口的土地應及時收回,作為村里的機動地,用于村里的公共福利和新增人口的土地備份。即死亡人口的土地承包經營權不可繼承,當年的股份紅利及由該承包經營權產生其他財產利益可以繼承。當然,這要細化一下耕地、林地、草地的不同情形,根據實際情況做出具體規定。

3.確立土地在不同村集體經濟組織成員之間流轉的合理體系。我國土地承包制度的產生有其自己的歷史背景,在當時的情況下,農民分得土地進行耕種,不存在流轉的問題。隨著社會經濟的發展和生活方式的改變,謀生手段的增加,目前很多村民把自己的土地承包出去,然后自己出賣勞動力以獲取更多的經濟收入,最初土地限于本村成員之間的流轉,現在一些村屯已經出現跨村出租、轉讓的現象,這一現象在產業化經營后可能更加普遍,因為村民既可以選擇把自己的土地交給本村的經營實體經營,也可以選擇其他地方的經營實體,這取決于選擇后自己的獲利情況。在這種情況下,土地在不同村集體成員或村集體成員與他村的經濟組織之間流轉便成為一種常態,而我國目前并沒有對這一問題的系統制度設計,或者說當前的法律規定還存在一定程度的限制,因此必須制定土地在不同村集體之間流轉的合理體系。

4.以法律明文的方式確定土地流轉合同的效力,以保證產業化模式下經營的穩定性和訴爭的減少。土地承包經營權流轉的核心環節是土地流轉合同的簽訂,這一問題是農村經濟產業化模式下構建土地科學合理流轉體系的關鍵所在。

在現實的社會生活中,村民之間簽訂土地承包經營權轉讓合同時,通常的情形是合同雙方找個彼此都熟悉、信任的中間人,立一契約,錢款當下交清,就達成了土地承包經營權的轉讓,雙方之間因為基于村鄰關系的彼此信任,并不到村委會進行過賬。但是通常情況下,土地承包經營權轉讓合同的時限比較長,一般是到國家再一次調整土地承包年限時止,這樣在合同執行的過程中難免會發生違約的情形,特別是遇到地價上漲,收益增加時尤為如此。就會出現轉讓方以土地承包經營權的轉讓合同沒有經過村委會的同意、沒有到村委會過賬為由主張合同無效而提起訴訟。這樣的法律規定不僅不利于目前農村土地承包轉讓合同效力的確定,在產業化模式下,可能會出現更深層次的問題,法律應明確規定土地承包經營權人與受讓人簽訂的土地承包經營權的轉讓合同應從簽訂之日起具有法定效力,從合同簽訂之日起不僅成立債權亦成立物權。

5.與《物權法》的規定相銜接,構建完備的土地登記備案制度。《物權法》第 6條規定:“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,應當依照法律規定登記。動產物權的設立和轉讓,應當依照法律規定交付。”第 9條規定:“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,經依法登記,發生效力;未經登記,不發生效力,但法律另有規定的除外。依法屬于國家所有的自然資源,所有權可以不登記。”在產業化模式下,為保障村集體經濟組織成員的合法權益不被侵犯,土地流轉期限的長期性等問題,應完善土地登記備案制度,特別是流轉備案制度,以保證權利的實現。

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On Regulations of Land Circulation in Market System of Rural Economy

NA Yan-hua

Peasant enthusiasm for production has promoted development of rural area productivity since reform in county,land trading has been a constant state among the people in rural area land.“Rural land contracts law ”“own ship law”provides the sufficient basis to land circulation.But along with the farmer specialized cooperative society’s implementation and the development,our country agricultural production in dustrialization process’squickening,theagriculturalmarketability,internationalization advancement’s thorough,the countryside land circulation will certainly to have the new problem and the situation,the original legal adjustment mechanism will face the new question and the challenge under the new economic background.In the rural economy formalization,under the industrial production development’s background,some question such as the existing countryside land right,the land ownership countryside land cannot establish the mortgage to be study,to coincide with rural economy in market system.

Rural Economy inMarket System;Land circulation;Regulation of law

DF452

A

1008-7966(2011)03-0064-03

2011-03-03

黑龍江省教育廳 2010年度人文社會科學項目 (11554060)

那艷華 (1972-),女,黑龍江哈爾濱人,講師,法學碩士,從事民商法學研究。

[責任編輯:劉 慶 ]