荷蘭水資源管理途徑與啟示

□包曉斌

荷蘭的水資源系統綜合管理是實現水資源有效保護和利用的重要途徑，這項戰略最初在1985年的政策文件中制定，目的是能科學地反映水資源的綜合利用和水資源系統的生態影響。荷蘭坐落在萊茵河、馬斯河和斯克爾德河的三角洲區，幾乎國內所有水資源均受到這些河流的影響，荷蘭在與鄰國合作開展的萊茵河和馬斯河等水資源管理中獲得了豐富的實踐經驗。

一、荷蘭水資源管理機構

從總體上來講，荷蘭水資源管理機構可劃分為國家水資源管理部門、省級水資源管理部門、水務局。國家水資源管理部門主要制定一些對國家水資源戰略問題有指導性的方針，也負責一些國家級水域及防洪工程的管理，其面對的主要為水利系統，例如主要河流、海岸水源等等。交通、公共設施和水資源管理部承擔這些任務，由11個區域理事會分別安排相應區域的工作，該部也是水質管理調控系統的操作者。省級水資源管理部門的職責是制定那些非國家管理而又具有地區水域性質的水及防洪戰略政策，也負責地下水的開采及部分航運的具體管理。水務局和市政部門負責具體的管理并對水政策中存在的問題提出具體的修改意見。市政部門負責城市的污水收集和排放，水務局負責城市與農村整個排水過程。

水務局是地方水資源管理的主要執行機構。它是一個公共職能部門，由省級水資源管理部門成立，承擔防洪、排水、污水處理以及一般性水資源管理的任務，未承擔有關地下水管理的任務。水務局是荷蘭最早的行政管理機構，可追溯到10世紀，目前荷蘭境內大約有130個水務局，負責全國的水資源管理。水務局由一個總委員會和管理委員會組成。總委員會由各團體代表構成。管理委員會的成員數量不斷變化，基本上反映總委員會的組成，由總委員會確定其成員。各省區政府是水務局的監管單位。在水務局條例規定指導下，由各省區建立水務局。水務局的一些政策規定需經得省區主管部門同意。

水務局傳統的任務是保持一定水位以滿足資源需求，同時確保農地適時排水以利于農作物的正常生長。現代的水資源綜合管理途徑增加了一些新的因素。目前，整個生態系統、自然保護和基礎設施建設已納入水資源管理之中。水資源管理者盡管不能脫離社會發展，但應確保發揮其基本職責。水務局的任務同時也涉及到工業、休閑旅游業和農戶用水等。

二、荷蘭水資源管理的法制建設

1989～1993年，荷蘭政府出臺了第四個水政策文獻及其附件，解釋了所有與水相關的各種政策并詳細說明了對水質的要求。同時，荷蘭政府還規定，和諧的自然開發與航運條件必須與滿足娛樂、自然、景觀所需要的水質措施相一致。政府與省區必須使工程滿足與水資源相關的需求。國家發展計劃及與水資源有關的政策文件中，應當包含如何操作水管理的具體步驟。另外,水與環境在政策范圍內是統一的，水資源、土壤和空氣質量標準以及與解決具體污染的政策條文，被納入環境規劃的基準體系。

水資源管理條例作用于整個水資源管理領域，在現有的相關法規中可以見到此條例。它是現有法令的補充，協調整個水資源管理，是地表水定量管理的特定條令。為確定水資源領域內機構的職能，要考慮三個條令：一是“關于地表水污染治理的條例”，它提供廢水排放許可制度體系，由國家和省級的有關部門操作；二是“地下水資源管理條令”，包括地下水管理的規劃和調控框架，由省級部門操作實施；三是“土壤保護條令”，包括地下水質保護的規定，由各省級部門制定的地下水質規劃要依照這項條例執行。

為了水資源綜合管理順利實施，國家采取一系列措施。按照水資源基本法和許可證制度，確定誰可以使用水資源，在什么條件下使用。這些政策法規不僅僅運用于飲用水和工業用水的實際使用狀況中，也運用于排水、捕撈、航運和休閑旅游業。另外，生態系統的保護必須以法律法規指導，法規執行得以保證是非常重要的。另一個重要問題是將水資源綜合管理納入其他政策領域中，例如農業、漁業、環境和空間規劃等。稅收和補貼通常對水資源管理具有特殊的意義。

三、荷蘭水資源綜合管理體系

荷蘭的現代發展需要以綜合方式管理水資源。80年代荷蘭地表水、地下水、壤中流以及包括相應物理、化學和生物特性的基礎設施建設等多項水資源應用功能之間的相互關系已經被越來越熟知。水資源管理框架文件確定水資源系統管理方法，優先考慮水資源系統，通過綜合管理和系統潛能的充分發揮以加強不同團體的優化協作。

水資源綜合管理內涵指水資源系統內的資源利用和環境保護。這個概念區分了水資源的內部和外部關系。內部關系指水資源的自然、生物和化學環境，以及地下水和地表水界面。綜合管理的外部關系通過國家政策規劃形成，這就要求與國家的城鎮規劃相協調，并與國家環境政策規劃吻合。環境政策規劃包括了水資源政策規劃。地區級水資源規劃過程等同于省級環境規劃和城鎮規劃。最新的國家政策文件的行政原則強調水資源管理應盡可能歸屬于同一整體，這項原則在實際應用法令中得以重申。正因為如此，國家政府會將部分公有水資源的水質管理授權給省區。這樣作為地方級的水資源管理機構，水務局成為水資源綜合管理的操作者，組織結構的調整將會適時出現，將水資源綜合管理納入水資源管理一體化中。由于在一些區域很有可能發生這些變化，各省區將負責區域和地方水資源管理的組織任務。

水資源管理不僅僅涉及供求平衡的問題，也是涉及到用戶利益評價的問題。荷蘭水資源綜合管理的主要目標：一是維護水文生態系統，確保用戶功效的整體優化；二是保證公民獲得足夠的優質水資源；三是避免由水資源短缺或洪水引發的有害影響。水資源綜合管理的主要目的是充分考慮到水資源的區位和質量，水資源的功能及用戶需求。水資源管理實際上包括一種管理矛盾體，存在實際矛盾和潛在矛盾，這些矛盾通過不同部門和團體及個體的利益均衡化加以化解。

荷蘭的水資源管理理念基于水資源的公共性，在管理上應達到最佳的社會效益。現實生活中，不同的用戶及相關的團體由于各自的需求不同而經常產生矛盾，甚至沖突。如何協調不同用戶的需求，經過多年的探索，水資源綜合管理體系逐漸產生并得以完善，它通過經濟、技術、社會、組織和制度等手段，滿足不同用戶的需求并統籌考慮社會與環境需求。

水資源綜合管理要求有正式的組織，也需要當地社區網絡的參與。將社區內現有水資源管理活動充分納入水資源綜合管理體系是非常重要的，同時，將責任分配給最基層的機構也同等重要。水資源綜合管理涉及多家參與團體的利益。水資源的生態、水利、經濟等綜合效益的獲得要求不同參與團體打破傳統行政區域界線，營造開放民主氛圍，形成相互協調與合作的機制。所有參與水資源綜合管理的團體需要從宏觀的角度認識其相互關系以及水資源的不同利用方式。

從水資源的部門管理到綜合管理的變化需要不同類型的專業人員，這些人員既要有交叉學科的知識，又要保持著與公眾的聯絡，除了掌握專業技能外，必須要正確理解政策和采取的決策。目前，水資源的研究主要集中在飲用水的供應、工業用水和灌溉用水方面，而水資源綜合管理則需要同時更多地關注實際需求以及生態、社會經濟影響。

四、荷蘭水資源管理規劃系統

荷蘭國家和省級部門是用一種系統規劃的方法來進行水資源管理。該方法能具體提出防洪及水資源的供需中存在的問題并給出相應的措施。省級和水務局提出的策略框架和操作計劃可以保證水資源規劃在某一地區的一致性。在關于水管理的國家政策文件中，國家和省級政府負責制定政策與規劃當中的戰略性決策，水務局負責具體實施。

水資源管理條例提供了四個不同的規劃，國家政策綱要、由國家政府提出的國家水資源管理的運行規劃、由各省區提出的區域水資源管理戰略規劃和水務局提出的運行規劃。國家政策綱要確立了國家水資源管理政策的核心內容，決定了地表水的最重要的功能。它為下級政府部門提供了一個總體政策框架，強調了這些政府部門需要承擔的責任，指出了規劃如何轉化為國家環境政策。交通、公共設施和水資源管理部在聽取省級執行機構和專家顧問委員會建議的基礎上，將這個綱要送交議會。在制定綱要的初期，要求下級政府積極參與。在各級政府機構中建立各級區域和行政管理委員會。

國家水資源管理運行規劃關注國家水資源狀況，它將政策綱要進一步細化，明確其功效及實現目標的水質和水量措施。由于具體的規劃特征，其實施步驟有些復雜，例如，當地水資源管理者聽取省級水資源管理委員會的規劃。省級政府起草非公有水資源管理的戰略規劃，并將國家政策綱要納入其中。這項規劃確定了區域水資源的功能，指出最佳的水資源系統的開發和保護模式，包含地下水資源的管理規劃。它指明這項規劃如何與鄉鎮規劃相協調。這些省區為了規劃的制定必須采納一定規則，省區必須建立一個水資源咨詢委員會，它將為省級政府提供水資源相關政策咨詢。實際上，與其他管理者的合作將通過政府工作組進行，代表所有各團體的利益。如果各省區的規劃需要采取綜合管理措施，水資源管理部門可以為其內容提供指導，但需要省級執行機構和水資源管理理事會配合執行。

省級水資源管理規劃將為廢水排放和地下水提取許可提供相關政策框架，地下水規劃將被納入省區規劃。地方水務局可以起草區域國土管理規劃，這項規劃具有較強的操作性。這些規劃隸屬于省級規劃框架，經由省級執行機構同意。

水資源綜合管理要求以一種新的視野考慮所熟知的水資源問題。由多種團體充分參與的國家水資源政策開發是轉變水資源管理方式的有效方法。地方水資源保護和自然保護活動可以改變水資源管理模式，合理的水價調控有利于稀缺水資源可持續利用機制的完善。水資源綜合管理的新途徑的開發需要適時開展地方、國家、國際的信息交流、教育和培訓等相關活動。

五、荷蘭水資源管理對我國的啟示

水資源可持續利用的管理涵蓋了水資源綜合管理與需水管理，即在水資源綜合管理的基礎上將重點加強需水管理，強調從整個區域或者流域系統出發，從源頭到終端用戶全過程對需水進行管理，抑制不合理的水資源需求，緩解水供需矛盾，達到可持續的供需平衡。水資源可持續利用的管理就是綜合運用行政的、法律的和經濟的手段來規范涉及水行政管理者、用水戶及水經營者三大群體的水資源開發利用行為,提出政府宏觀調控、市場經濟機制、全社會共同參與三位一體的水資源需求管理模式，從而實現對有限水資源的優化配置和合理利用，以滿足當代人和后代人對水資源的需求，更重要的是使資源、環境、經濟和社會的協調持續發展。

我國現行的水資源管理制度主要包括：水資源規劃制度、水資源論證制度、實行總量控制與定額管理相結合的制度、水資源中長期供求均衡、水量分配方案和調度預案制度、取水許可制度、有償使用制度、計劃用水及超定額用水累進加價制度、節約用水制度等。參照荷蘭水資源管理的成功經驗，我國水資源可持續管理應旨在建立以水權、水市場理論為基礎的水資源統一管理體制。水資源可持續利用管理的關鍵在于明晰初始用水權，確定水資源的宏觀控制指標和微觀定額指標，制定用水權交易市場規則，建立水資源配置和利用的市場機制，合理安排生態用水，處理好生產、生活和生態用水之間的關系。利用經濟杠桿，調節水資源的供給和需求，提高水資源的利用效率。

目前我國正在探索水資源可持續管理的有效途徑，特別需要圍繞水權、取水許可制度、總量控制與定額管理三個方面的主題進行深入的研究和實踐。在競爭用水激烈的地區變革水資源管理體制，進行水資源的合理配置，調整水價，全面實施取水許可制度，鼓勵用水戶參與用水管理，開展利益相關方的能力建設等。建立以水資源所有權管理為中心的分級管理體制，對水資源的開發、利用、保護全過程進行動態調控和統一管理。