《中華人民共和國水土保持法》釋義（連載一）

第一章 總 則

本章共9條，主要對《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）的立法目的、調(diào)整對象、基本原則和適用范圍等重大問題作了規(guī)定，是統(tǒng)領(lǐng)全篇的總規(guī)則，對其他章節(jié)的規(guī)定具有概括和指導(dǎo)作用。

第一條 為了預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源，減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，制定本法。

[釋義]

本條是對《水土保持法》立法目的的規(guī)定。

一、我國水土流失量大面廣，危害嚴(yán)重。根據(jù)中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察結(jié)果，我國水土流失面積356萬平方公里，占國土面積37%。其中。水力侵蝕面積165萬平方公里，風(fēng)力侵蝕191萬平方公里。水土流失遍布全國各地，幾乎所有省(自冶區(qū)、直轄市)都不同程度地存在；不但發(fā)生在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)，而且平原地區(qū)和沿海地區(qū)也存在；不僅發(fā)生在農(nóng)村，而且在城市、開發(fā)區(qū)和交通工礦區(qū)也大量產(chǎn)生。因水土流失，我國年均土壤流失量45億噸，損失耕地100萬畝，水庫淤積泥沙16.24億立方米。全國現(xiàn)有坡耕地3.59億畝，每年土壤流失量約15億噸。因水土流失造成的經(jīng)濟(jì)損失相當(dāng)于當(dāng)年GDP總量的3.5%。“十五”期間，全國各類生產(chǎn)建設(shè)項目擾動土地面積5.53萬平方公里，棄土棄渣量92.1億噸，造成的水土流失比自然狀態(tài)下高出數(shù)十倍甚至上百倍，危害十分嚴(yán)重，恢復(fù)難度大。嚴(yán)重的水土流失導(dǎo)致土地退化，毀壞耕地，加劇旱情發(fā)展，威脅國家糧食安全；加劇洪澇災(zāi)害，對我國防洪安全構(gòu)成巨大威脅，并進(jìn)一步影響到公共安全；削弱生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)功能，成為我國生態(tài)安全的重要制約因素；降低涵養(yǎng)水源能力，加重土壤面源污染，對我國飲水安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，既是我國重大的生態(tài)環(huán)境問題，也是制約我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

二、本法的立法目的主要包含以下四方面內(nèi)容。

1.預(yù)防和治理水土流失。預(yù)防和治理水土流失是基于我國水土流失十分嚴(yán)重的現(xiàn)實國情提出的。水土流失既是資源問題，又是環(huán)境問題，既是土地退化和生態(tài)惡化的主要形式，也是土地退化和生態(tài)惡化程度的集中反映，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響是多方面的、全局性的和深遠(yuǎn)的，甚至是不可逆的。加快水土流失防治進(jìn)程，維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，是當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一項重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。預(yù)防和治理水土流失總的指導(dǎo)思想：一是對生態(tài)環(huán)境良好，但水土流失潛在威脅較大區(qū)域，依據(jù)實際情況，采取禁止和限制開發(fā)等保護(hù)性措施，盡可能減少對地表的擾動，控制水土流失的發(fā)生和發(fā)展；二是對可能產(chǎn)生水土流失的人為活動，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)等各類生產(chǎn)建設(shè)活動，實行嚴(yán)格監(jiān)管，最大限度地減少人為水土流失及可能發(fā)生的危害；三是對歷史原因和自然因素造成的水土流失進(jìn)行綜合治理，提高土地生產(chǎn)力，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。

2.保護(hù)和合理利用水土資源。水是生命之源，土是萬物之本，水土資源是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源。我國水土資源絕對量大，相對量少，后備嚴(yán)重不足，時空分布不均衡，利用難度較大。保護(hù)和合理利用水土資源，對于有效防治水土流失，維護(hù)和提高區(qū)域水土保持功能，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境具有重要意義。保護(hù)和合理利用水土資源，關(guān)鍵是要改變落后、粗放和無節(jié)制的利用方式，摒棄重開發(fā)、輕保護(hù)，重限前、輕長遠(yuǎn)的傳統(tǒng)觀念和做法，堅持保護(hù)與開發(fā)相結(jié)合，實現(xiàn)水土資源的可持續(xù)利用。

3.減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境。水土流失破壞土地資源，造成土地退化，降低水源涵養(yǎng)能力，大量泥沙淤積江河湖庫，加劇水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，惡化生態(tài)環(huán)境。只有有效防冶水土流失，才能從源頭上減少水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害發(fā)生的頻率，降低危害程度，達(dá)到維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的目的。

4.保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)，隨著我國現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，人口、資源和環(huán)境之間的矛盾日益突出。實現(xiàn)水土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)維護(hù)，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展是水土保持工作的根本目標(biāo)。水土保持在生態(tài)建設(shè)中有獨特的優(yōu)勢，能夠充分考慮自然、社會等各種因素，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面力量，科學(xué)配置各項措施，確保人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、應(yīng)高度重視水土流失預(yù)防和治理工作。預(yù)防和治理水土流失是水土保持工作的基本要求；保護(hù)和合理利用水土資源是防治水土流失的途徑和手段；減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害、改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展是水土保持工作的最終目的。實踐證明，在水土流失未得到有效治理的情況下，水土資源就不能持續(xù)利用，生態(tài)環(huán)境就不能持續(xù)維護(hù)，廣大水土流失區(qū)經(jīng)濟(jì)社會就不可能穩(wěn)定、健康發(fā)展，長期困擾我國大部分地區(qū)的干旱、洪澇問題也不可能得到有效解決，而且會嚴(yán)重影響其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。沒有大江大河中上游的水土保持，就難以確保下游地區(qū)的長久安瀾。如果任由大范圍的水土流失發(fā)展下去，不但會嚴(yán)重影響國家的生態(tài)安全、糧食安全和供水安全，甚至?xí)适藗冑囈陨婧桶l(fā)展的基礎(chǔ)。因此，當(dāng)前和今后一個時期必須高度重視水土保持工作，加快水土流失防治步伐，為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展提供支撐和保障。

第二條 在中華人民共和國境內(nèi)從事水土保持活動，應(yīng)當(dāng)遵守本法。本法所稱水土保持，是指對自然因素和人為活動造成水土流失所采取的預(yù)防和治理措施。

【釋義】

本條是對本法適用范圍的規(guī)定。

法律的適用范圍，也稱法律的效力范圍，包括法律的時間效力，即法律從什么時候開始發(fā)生效力和什么時候失效；法律的空間效力，即法律適用的地域范圍；法律對人、事的效力，即法律對什么人、行為適用。關(guān)于本法的時間效力問題，本法第六十條已作規(guī)定。

一、本條第一款對本法適用的地域范圍和對人、事的適用范圍作出了規(guī)定，主要包含兩層意思：

1.本法適用的地域范圍，是中華人民共和國境內(nèi)。一般講，法律地域效力范圍的普遍原則。適用于制定它的機(jī)關(guān)所管轄的全部領(lǐng)域。《水土保持法》作為全國人大常委會制定的法律，其效力自然在我國境內(nèi)。這里需要指出的是，根據(jù)我國香港特別行政區(qū)基本法和澳門特別行政區(qū)基本法的規(guī)定，只有列入這兩個基本法附件三的全國性法律，才能在這兩個特別行政區(qū)適用。《水土保持法》沒有被列入這兩個基本法的附件三中。因此，《水土保持法》不適用于我國香港和澳門兩個特別行政區(qū)。

2.本法適用的主體范圍，包括一切從事水土保持活動的單位或個人。這里的“單位”可以是我國的法人和其他組織，也可以是外資企業(yè)以及其他組織；“個人”既可以是中國公民個人，也可以是外國人。上述主體在我國境內(nèi)從事與水土流失預(yù)防和治理相關(guān)的所有活動，都必段遵守本法。

二、本條第二款規(guī)定了水土保持的法律概念，即對自然因素和人為活動造成水土流失所采取的預(yù)防和治理措施。因此，水土保持至少包括四層含義：自然水土流失的預(yù)防、自然水土流失的治理、人為水土流失的預(yù)防、人為水土流失的治理。

1.水土流失是指在水力、風(fēng)力、重力及凍融等自然營力和人類活動作用下，水土資源和土地生產(chǎn)能力的破壞和損失，包括土地表層侵蝕及水的損失。

2.自然因素是指水力、風(fēng)力、重力及凍融等侵蝕營力。這些營力造成的水土流失分別為水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕、重力侵蝕、凍融侵蝕和混合侵蝕。

水力侵蝕，是指土壤及其母質(zhì)在降雨、徑流等水體作用下，發(fā)生解體、剝蝕、搬運(yùn)和沉積的過程，包括面蝕、溝蝕等。

風(fēng)力侵蝕，是指風(fēng)力作用于地面而引起土粒、沙粒飛揚(yáng)、跳躍、滾動和堆積的過程。沙塵暴是風(fēng)力侵蝕的一種極端表現(xiàn)形式。

重力侵蝕，是指土壤及其母質(zhì)或基巖在重力作用下，發(fā)生位移和堆積的過程，包括崩塌、瀉流和滑坡等形式。

凍融侵蝕，是指土體和巖石經(jīng)反復(fù)凍融作用而破碎、發(fā)生位移的過程。

混合侵蝕，是指在兩種或兩種以上營力共同作用下形成的一種侵蝕類型，如崩崗、泥石流等。

3.人為活動造成的水土流失，即人為水土流失，也指人為侵蝕，是由人類活動，如開礦、修路、工程建設(shè)以及濫伐、濫墾、濫牧、不合理耕作等，造成的水土流失。

第三條 水土保持工作實行預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點、科學(xué)管理、注重效益的方針。

【釋義】

本條是對水土保持工作方針的規(guī)定。

一、水土保持工作方針是指導(dǎo)水土保持工作開展的總則，涵蓋水土保持工作的全部內(nèi)容，具有提綱挈領(lǐng)、全面指導(dǎo)工作實踐的作用，在某一具體工作找不到對應(yīng)條款時，可適用水土保持工作方針來予以解釋和解決。在幾十年的生產(chǎn)實踐中，我國的水土保持工作方針不斷完善，對指導(dǎo)全國的水土保持工作起到了十分重要的作用。1957年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國水土保持暫行綱要》規(guī)定水土保持工作的首要任務(wù)是治理，對預(yù)防保護(hù)工作也提出了要求。1982年國務(wù)院發(fā)布的《水土保持工作條例》提出了“防治并重，治管結(jié)合，因地制宜，全面規(guī)劃，綜合治理，除害興利”的水土保持工作方針。1991年頒布實施的《水土保持法》提出的水土保持工作方針是“預(yù)防為主，全面規(guī)劃，綜合防治，因地制宜，加強(qiáng)管理，注重效益”。

二、本條修訂增加了“保護(hù)優(yōu)先”和“突出重點”的內(nèi)容，并將“綜合防治”修訂為“綜合洽理”，“加強(qiáng)管理”修訂為“科學(xué)管理”，使水土保持工作方針更加科學(xué)和完善。一是進(jìn)一步強(qiáng)化了“預(yù)防”的地位，體現(xiàn)了我國生態(tài)建設(shè)與保護(hù)由事后治理向事前預(yù)防的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。二是原“綜合防治”之中的“防”，已經(jīng)在“預(yù)防為主”中體現(xiàn)了其含義，故將其修訂為“綜合治理”。三是強(qiáng)調(diào)因地制宜和突出重點要相輔相成。針對我國水土流失防冶任務(wù)非常艱巨和國家財力相對有限的現(xiàn)實國情，既要全面重視、整體推進(jìn)，又要突出重點，尤其是對重點地區(qū)、事關(guān)國計民生的重大問題要有針對性地開展重點防治。四是強(qiáng)調(diào)水土保持管理的科學(xué)性。水土保持作為社會公益性事業(yè)，科學(xué)管理是政府依法行政、規(guī)范行政、提高行政效率的必然要求，是現(xiàn)代政府職能的具體體現(xiàn)。

三、修訂后水土保持工作方針體現(xiàn)了四個層次的含義：“預(yù)防為主，保護(hù)優(yōu)先”為第一個層次，體現(xiàn)的是預(yù)防保護(hù)在水土保持工作中的重要地位和作用，即在水土保持工作中，首要的是預(yù)防產(chǎn)生新的水土流失，要保護(hù)好原有植被和地貌，把人為活動產(chǎn)生的新的水土流失控制在最低程度，不能走先破壞后治理的老路。

“全面規(guī)劃，綜合冶理”為第二個層次，體現(xiàn)的是水土保持工作的全局性、長期性、重要性和水土流失治理措施的綜合性。對水土流失防治工作必須進(jìn)行全面規(guī)劃，統(tǒng)籌預(yù)防和治理、統(tǒng)籌治理的需要與投入的可能、統(tǒng)籌各區(qū)域的治理需求、統(tǒng)籌治理的各項措施。對已發(fā)生水土流失的治理，必須堅持以小流域為單元，工程措施、生物措施和農(nóng)業(yè)技術(shù)措施優(yōu)化配置，山水田林路村綜合洽理，形成綜合防護(hù)體系。

“因地制宜，突出重點”為第三個層次，體現(xiàn)的是水土保持措施要因地制宜，防治工程要突出重點。水土流失治理，要根據(jù)各地的自然和社會經(jīng)濟(jì)條件，分類指導(dǎo)，科學(xué)確定當(dāng)?shù)厮亮魇Х乐喂ぷ鞯哪繕?biāo)和關(guān)鍵措施。如黃土高原區(qū)，措施配置應(yīng)以坡面梯田和溝道淤地壩為主，加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，荒山荒坡和退耕的陡坡地開展生態(tài)自然修復(fù)，或營造以適生灌木為主的水土保持林。長江上游及西南諸河區(qū)，溪河沿岸及山腳建設(shè)基本農(nóng)田，在山腰建設(shè)茶葉、柑橘等經(jīng)果林帶，在山頂營造水源涵養(yǎng)林，形成綜合防冶體系。東北黑土區(qū)，治理措施應(yīng)以改變耕作方式、控制溝道侵蝕為重點，有效控制黑土流失或退化的趨勢，使黑土層厚度不再變薄。西南巖溶區(qū)，應(yīng)緊緊抓住基本農(nóng)田建設(shè)這個關(guān)鍵，有效保護(hù)和可持續(xù)利用水土資源，提高環(huán)境承載力。西北草原區(qū)，加強(qiáng)對水資源的管理，合理和有效利用水資源，控制地下水水位的下降。對已經(jīng)退化的草地實施輪封輪牧，有條件的建設(shè)人工草場，科學(xué)合理地確定單位面積的載畜量。當(dāng)前，我國水土流失防治任務(wù)十分艱巨，國家財力還較為有限，因此，水土流失治理一定要突出重點，由點帶面，整體推進(jìn)。當(dāng)前國家水土流失治理的重點區(qū)域應(yīng)當(dāng)是黃河中游、長江上游、珠江上游、東北黑土區(qū)等水土流失嚴(yán)重的大江大河中上游地區(qū)。黃河中游的黃土高原區(qū)則要將多沙粗沙區(qū)冶理作為重中之重。治理的措施上要抓住坡耕地改造這個關(guān)鍵。

“科學(xué)管理，注重效益”為第四個層次，體現(xiàn)的是對水土保持管理手段和水土保持工作效果的要求。隨著現(xiàn)代化、信息化的發(fā)展，水土保持管理也要與時俱進(jìn)，引入現(xiàn)代管理科學(xué)的理念和先進(jìn)技術(shù)手段，促進(jìn)水土保持由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，提高管理效率。注重效益是水土保持工作的生命力。水土保持效益主要包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會三大效益。在防治水土流失工作中要統(tǒng)籌兼顧三大效益，妥善處理國家生態(tài)建設(shè)、區(qū)域社會發(fā)展與當(dāng)?shù)厝罕娫黾咏?jīng)濟(jì)收入需求三者的關(guān)系，把治理水土流失與改善民生、促進(jìn)群眾脫貧致富緊密結(jié)合起來，充分調(diào)動群眾參與治理的積極性。

第四條 縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，將水土保持工作納入本級國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，對水土保持規(guī)劃確定的任務(wù)，安排專項資金，并組織實施。

國家在水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)，實行地方各級人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度。

【釋義】

本條是對縣級以上人民政府水土保持工作責(zé)任和重點防治區(qū)政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度的規(guī)定。

一、水土保持事關(guān)國計民生，是政府的一項重要職責(zé)。珍貴而近于不可再生的土壤資源是生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)文明的基礎(chǔ)，是人類賴以生存的基礎(chǔ)。水土流失及水土保持狀況是衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要指標(biāo)。防治水土流失，保護(hù)水土資源對人類可持續(xù)發(fā)展起著關(guān)鍵性作用。水土保持是可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，是全面建設(shè)小康社會的基礎(chǔ)工程，是促進(jìn)人與自然和諧的重要途徑，是中華民族生存發(fā)展的長遠(yuǎn)大計，是我們必須長期堅持的一項基本國策。水土保持的艱巨性、長期性、廣惠性和公益性，決定了水土保持任務(wù)的落實不能完全依靠和運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制進(jìn)行，而必須發(fā)揮政府的組織引導(dǎo)作用，通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政策和法律、行政等各種手段，組織和調(diào)動讓會各方面力量，完成水土保持規(guī)劃確定的目標(biāo)和任務(wù)。60多年的實踐充分證明，要搞好水土保持工作，必須依靠各級人民政府的高度重視，并列入政府重要工作職責(zé)，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，各部門協(xié)調(diào)配合，制定和落實各項方針政策，充分發(fā)揮國家、單位和廣大群眾的積極性，才能真正取得成效。這是《水土保持法》的重要規(guī)定，從法律上明確各級人民政府必須抓好水土保持工作。

二、納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃是落實政府水土保持職責(zé)的具體體現(xiàn)。將水土保持規(guī)劃確定的目標(biāo)和任務(wù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，并在財政預(yù)算中安排水土保持專項資金是確保水土保持規(guī)劃實施的重要前提條件。各級政府每五年一次制定的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，主要闡述本級政府的發(fā)展戰(zhàn)略，明確本級政府五年內(nèi)的工作重點，是本階段當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的藍(lán)圖，是當(dāng)?shù)馗黜椆ぷ鞯木V領(lǐng)，是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。因此，在各級人民政府每五年一次的規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)包括水土保持工作方面的任務(wù)和具體指標(biāo)，將水土保持工作與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來。

三、建立和完善政府目標(biāo)責(zé)任制是強(qiáng)化政府水土保持職責(zé)的重要保障。對水土流失重點防治區(qū)地方人民政府實行水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度是強(qiáng)化水土保持政府管理責(zé)任，推動水土保持工作順利開展的重要舉措和制度保障。實行地方各級人民政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度，包括以下幾方面的內(nèi)容：一是明確各級水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度的范圍。上一級人民政府在其確定的重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)范圍內(nèi)，對下一級人民政府進(jìn)行考核和獎懲。如國務(wù)院劃定并公告國家級重點預(yù)防區(qū)和重點冶理區(qū)，并對重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)范圍涉及的有關(guān)省(自冶區(qū)、直轄市)人民政府實施水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度。相應(yīng)地，省級人民政府劃定并公告省級重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)，并對本級重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)范圍涉及的有關(guān)市(地、盟)人民政府實施水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度。二是明確水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度的具體內(nèi)容。將年度生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案編報和實施率、水土流失治理面積、水土保持投入占財政收入的比例等可量化、可測定的指標(biāo)作為考核內(nèi)容，并將這些指標(biāo)納入政府目標(biāo)管理。三是明確水土保持目標(biāo)責(zé)任制和考核獎懲制度的具體考核獎懲措施。把水土保持工作目標(biāo)任務(wù)完成情況作為評價各級政府年度工作的評價內(nèi)容之一，通過一定的程序進(jìn)行考核，將考核結(jié)果與具體的獎懲掛鉤。