10%土地出讓金用于農田水利

□孫春芳

土地出讓金的10%將用于農田水利建設。即將出臺的中央一號文件對此做了這樣硬約束性的規定。按照國土資源部公布的數據，僅2010年，全國土地出讓金數額就達2.7萬億元。也就是說，今年農田水利設施投資的數額將達2700億元。僅此數據，比此前的預計投資額遠超1000億元。

水利部部長陳雷在2010年11月12日召開的全國冬春農田水利基本建設電視電話工作會議上稱，今年的農田水利基本建設總投資力爭較上年增加10%以上，超過1700億元。而以往的水利建設資金一向以中央財政的專項資金為主，地方配套資金和社會資金、銀行貸款為輔，中央財政資金的層層轉撥導致資金落實不到位、地方政府的配套資金往往缺失，已成水利投資的痼疾。此次用地方政府的土地出讓金10%來落實地方配套，使水利建設資金的地方配套部分有了制度上的保障。

一、水利欠賬達數萬億元

國家水利投資主要用于大江大河的治理和氣象事業發展，能夠分給小型農田水利建設的費用微乎其微。國務院副總理回良玉稱，農田水利建設已成我國糧食生產的重大短板和缺口。而據社科院農發所宏觀部副主任李國祥的粗略估計，目前農田水利建設的欠賬已達數萬億元。

中國人民大學農業與農村發展學院一份關于農田水利建設的報告稱，2010年上半年大旱，我國耕地受旱面積達786.67萬公頃，其中作物受旱643.93萬公頃。大旱之后緊接著大澇，去年我國26個省(區、市)遭受洪澇災害，累計農作物受災615.5萬公頃，直接經濟損失1202億元。

中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田稱集體化時期結束之后，從數字上看，對于水利建設的總體投入一直在不斷上升；但實際效果來看，農民群眾和農業生產的實際受惠卻越來越少，在許多農村地區，改革開放30多年后的農業生產仍以上世紀70年代以前建成的農田水利設施為基礎。鄭風田認為，一方面的原因是財政支農資金投入不足。國家水利投資大約有60%主要用于大江大河的治理和氣象事業發展，而直接用于農業生產性支出的僅占40%左右，其中，能夠分給小型農田水利建設和水土保持工作的費用就更加微乎其微。在資金使用的區域分配上，也存在著“多的越多，少的越少”的馬太效應。鄭風田認為，東部地區由于集體經濟略為發達，完全沒有農田水利投資的村莊數相對較少，超過60%的農田水利投資用到了東部；而西部地區和東北地區既缺乏來自國家的資金投入，又無力自籌，農田水利建設資金嚴重缺乏。

據調查，全國目前有1/3以上的水庫帶病運行，灌區工程基本完好的僅占30%；水土流失面積占國土面積的16.7%，達160.3萬平方公里，比上世紀50年代初增加38%。

二、“最后一公里”將成投資重點

目前農村水利建設中最大的問題是所謂“最后一公里”的建設缺位問題，盡管利用國家投入修建了水庫、主渠道等，但就是沒辦法通到田間地頭，而農民自身由于資金缺乏、集體行動能力弱化等問題，也無法承擔起最后一公里溝塘渠堰的建設。

社科院農發所副所長杜曉山稱，一方面，各地都在上馬投資一些大型的水庫建設、水利樞紐工程；另一方面，當地中小型水庫病險率高、渠道垮、堵、淤、漏等現象卻遲遲得不到解決，即使近年來隨著國家支農力度的不斷加大，一些地區開始重視農田水利建設投入，也大多是重“大”輕“小”，更愿意向原本基礎設施條件較好的糧食主產區進行集中投入，而忽視了更多貧困地區農民的用水需求。大量資金被投入用于回報較高的工業、城市用水等用途，農田水利設施建設管理乏力、年久失修，經營日趨困難、管理日趨衰敗。

2011年的農田水利建設資金如何分配，是否也會重大輕?。酷槍Υ藛栴}，中國水科院教授、前水利所總工程師劉樹坤稱，此次農田水利建設的資金基本都會用在小水利建設上面，大中工程的投入資金不在此次專項資金的安排范圍之內。

三、投資決策權或將下移

中央政府勢必會把農田水利建設的進展作為考核地方官員的指標之一，強行約束地方把資金落到實處。全國人大財經委員會副主任委員、前水利部長汪恕誠此前曾稱，水資源緊缺和分布的不平衡，對我國的糧食安全將造成重大威脅。此次部分土地出讓金用于農田水利建設的規定，無疑把資金投入的責任轉到了地方政府。 國務院發展研究中心農村經濟部綜合研究室主任郭建軍認為，從經濟動力來講，地方政府沒有多少積極性去投資搞農田水利建設。因此中央政府勢必會把農田水利建設的進展力度作為考核地方主政官員的指標之一，通過這樣的獎懲機制來強行約束地方政府把資金落到實處。

既然資金的投入責任已經部分下移，投資的決策權也應該適當下移。杜曉山稱，對哪些工程需要整修和興建，最底層的農民和村組織最清楚。而目前這種中央政府層層撥款的方式無法靈活適應地方的特殊情況，往往是錢到的時候，莊稼已經旱死了。

而在農村公共投入的決策、勞動力的使用、資金的管理落實方面，目前存在的問題也很多。1998年國家開始逐步取消農村義務工和勞動積累工，2006年農業稅費全部免除，在減少農民負擔的同時也讓農村公共投入困境逐步顯化，對于村一級小型農田水利建設和管理維護工作的投入也更加缺乏；另一方面，農村地區的人力資源、資金等長期向城市流動，在這一趨勢下，也使得農村地區越來越難以通過自籌方式投入小型農田水利建設。在河北、河南、山東等地，當地村民寧愿花費較多的錢每家每戶自行打井，也不愿意共同出資修渠灌溉。

中國人民大學農業與農村發展學院的調查報告稱，目前，部分農村地區嘗試以“一事一議”的民主方式讓農民自己決定是否對農村基礎設施建設進行人力物力投入；重慶、湖北、河北等地農民則嘗試建立用水者協會等制度，引導農民對水利設施和水資源進行自我管理。杜曉山稱，一事一議在村一級的小范圍內實施可以，但許多水利設施往往是跨村、跨鎮的，傳統的小農經濟和農村日益空心化的情況，使農田水利建設的組織成本很高。杜曉山建議，農田水利建設需要建立“自下而上”的需求表達機制，投資的決策權應當適當下移。

一些專家一致認為，在政府主導的投資之外，也需要鼓勵各種民間資本通過捐贈、公益投資等多種渠道進入農村地區，同時利用民間NGO的力量來監督工程項目的實施、管理和維護工作，通過加強多渠道的資源動員能力建設，實現農田水利建設的多方合作機制。

（——摘自2011年1月12日《21世紀經濟報道》）