略論河南省山洪災害防御體系建設

□崔亞軍 □劉冠華（河南省水文水資源局）

一、概述

河南省地跨長江、黃河、淮河、海河四大流域，處于山區(qū)向平原的過渡地帶，地勢西高東低，地表形態(tài)復雜多樣，在氣候上處于南北過渡地帶，受季風影響明顯。特定的氣候、地理環(huán)境決定了河南省是一個洪澇災害頻繁的地區(qū)，防汛抗旱問題突出、任務艱巨，特別是豫西、豫南和豫北山丘區(qū)經(jīng)常突降暴雨，形成局部山洪災害發(fā)生，造成較為嚴重的人員傷亡和財產(chǎn)損失。2007年7月29～30日，盧氏縣遭到暴雨襲擊，引發(fā)了山洪和泥石流，造成了多人死亡或失蹤，全縣15個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的電力、通信、交通中斷，損失巨大。2010年“7·24”洪水，致使欒川、西峽等14個縣148個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一夜之間路斷、電斷、通訊斷，群眾基本生產(chǎn)生活受到極大影響，搶險救災也遇到很大困難。在全國突發(fā)公共事件中，山洪災害因其突發(fā)性強、成災快、破壞性大等突出特點，已成為我國自然災害中造成人員傷亡的主要災種。在以人為本、構建和諧社會的現(xiàn)實需求下，山洪災害防御工作對全面建設小康社會和建設社會主義新農(nóng)村意義重大，已引起各方面的高度重視。

二、河南省山洪災害防御體系建設現(xiàn)狀

（一）編制完成《河南省山洪災害防治規(guī)劃》

河南省于2004年編制完成了《河南省山洪災害防治規(guī)劃》，對河南省山洪災害防治作了全面規(guī)劃，明確了山洪災害防治的最終目標：“通過制定山洪災害防治規(guī)劃，因地制宜，提出山洪災害的對策措施，堅持人與自然的和諧，減少致災因素或減緩致災因素向不利方向演變的趨勢，建立和完善防災減災體系，提高防御山洪災害的能力，減少山洪災害導致的人員傷亡，促進和保障河南省人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。”

在《規(guī)劃》中，河南省力爭到2010年在山洪災害重點防治區(qū)初步建立以監(jiān)測、通信、預報、預警等非工程措施為主并與工程措施相結(jié)合的防災減災體系，減少群死群傷事件和財產(chǎn)損失；到2020年，在山洪災害重點防治區(qū)全面建成以非工程措施與工程措施相結(jié)合的綜合防災減災體系，在山洪災害一般防治區(qū)初步建立以非工程措施為主的防災減災體系，最大限度地減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。

（二）開展山洪災害防治技術研究工作

由于缺乏實測水文資料，傳統(tǒng)方法難以進行山丘區(qū)小流域暴雨洪水規(guī)律研究，更難以進行山洪災害實時預警預報。2003年河南省水利廳開始進行“基于分布式水文模型的山洪災害預警預報系統(tǒng)研究”工作。

基于分布式水文模型的山洪災害預警預報系統(tǒng)研究項目立足于防洪減災和工程規(guī)劃設計的實際需要，從河南省山洪災害防治工作的實際需要出發(fā)，以河南省數(shù)字高程模型（DEM）為基礎，科學劃分小流域，用分布式水文模型進行洪水模擬，用總出口斷面流量資料做檢驗；采用分布式仿真技術設計山洪災害預警預報系統(tǒng)軟件，從而獲得了集實時信息處理、主要水文斷面洪水過程預報以及山丘區(qū)小流域和中小型水庫洪水過程預報、成果查詢和發(fā)布、山洪預警為一體的河南省山洪災害預警預報系統(tǒng)。

（三）加強雨水情信息自動監(jiān)測站網(wǎng)建設

降雨信息是山洪災害防御體系的重要信息源，是山洪災害預警預報的基礎性資料，其時效性和準確性是關系到能否及時預報預警山洪災害的關鍵性因素。從2006年開始，河南省結(jié)合國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期工程水情分中心建設和豫西豫南山區(qū)雨水情監(jiān)測站建設等工程，完成了1100個自動雨量站建設，實現(xiàn)了雨水情信息采集、傳輸、處理的自動化；并通過山洪災害預警預報系統(tǒng)，直觀地對全省發(fā)生降雨的地區(qū)進行實時監(jiān)視，超過50毫米降雨自動報警，為準確預報、及時預警提供了更科學的手段。

（四）開展山洪災害防御試點建設，以點帶面，逐步推進，成效顯著

為積極探索山洪災害防御的有效途徑和方法，有效減輕人員傷亡，國家防汛抗旱總指揮部辦公室于2005年在全國范圍內(nèi)開展山洪災害防御試點工作，河南省確定了南召縣、盧氏縣、魯山縣和泌陽縣作為全國山洪災害防御試點縣，同時又確定了6個縣為省級試點縣。目前，已初步建成了工程措施和非工程措施相結(jié)合的山洪災害防御體系，大大提高了山洪災害防御能力，使監(jiān)測能力、信息傳遞及應急反應速度提高到一個新的水平，在近幾年防災減災工作中發(fā)揮了重要作用，產(chǎn)生了明顯的經(jīng)濟效益和社會效益。2010年7月23日至7月24日，盧氏縣全縣平均降雨183mm，兩日累計最大點雨量朱陽關鎮(zhèn)漂池雨量站276mm，獅子坪鄉(xiāng)柳樹灣雨量站273mm，降雨量大于200mm的站有26處，籠罩面積1800km2。強降雨引發(fā)河水暴漲，洛河盧氏水文站流量達到1510m3/s，淇河、官坡河等河流均超過歷史最高水位。特大暴雨導致盧氏縣大面積受災，出現(xiàn)山洪暴發(fā)，引發(fā)大量泥石流和山體滑坡。由于山洪災害防御試點建設發(fā)揮了作用，此次強降雨并沒有造成重大人員傷亡，試點建設發(fā)揮的效益得到了各級領導和社會輿論的高度評價。

目前河南省在山洪災害應急處置上，主要把握四個環(huán)節(jié)：一是做好監(jiān)測工作。因地制宜地采取遙測、人工簡易觀測、群測群防等多種措施，及時得到實時雨水情信息。二是做好預警工作。得到暴雨、洪水、災害預報信息或?qū)崟r信息后，在第一時間內(nèi)通過手機短信、電話、廣播、電視、鑼鼓、口哨等手段，及時通知有關責任人員和廣大干部群眾。三是做好危險區(qū)域人員轉(zhuǎn)移工作。按照預案規(guī)定的措施和路線，迅速組織群眾向安全地區(qū)轉(zhuǎn)移，或采取自救措施，避免人員傷亡，并做好災民的安置工作。四是做好山洪災害防御的宣傳、培訓和演練工作，提高群眾防災避災的主動性和自救互救能力。

三、河南省山洪災害防御體系存在的問題

通過近幾年的防御試點建設和防治技術研究工作，總結(jié)和探索了一些山洪災害防治措施，在試點應用中收到了良好的成效。但是，就全省而言，還存在許多問題有待解決。

（一）雨量監(jiān)測站點密度不高、監(jiān)測預警手段落后

雖然河南省已經(jīng)建設了一些雨量監(jiān)測站，但其大多數(shù)分布在較大的河流上，加上河南省山洪災害防治區(qū)面積大，山丘區(qū)受地貌影響，局部小氣候特征明顯，現(xiàn)有山丘區(qū)雨量站密度仍較低，難以捕捉到突發(fā)性暴雨洪水的信息。另外對重點山洪災害危險點的監(jiān)測、監(jiān)視不夠，限于當前的科技水平，對局部強降雨的預報精度還不夠高，對山洪災害的發(fā)生與發(fā)展的預測還不夠準。

在預警方面，目前河南省各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村間警報發(fā)布設施一般依托各電信運營商通信網(wǎng)絡內(nèi)固定、移動電話終端實現(xiàn)語音信息、傳真信息傳輸，而無專用警報發(fā)布系統(tǒng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級固定通信網(wǎng)和移動通信網(wǎng)基站間傳輸電路絕大部分為電纜，在惡劣天氣條件下通信保障率不高，基層的通信和預警預報手段難以滿足防御的要求。由于山洪災害危險區(qū)大多位于邊遠山區(qū)，通信預警手段原始、落后，缺乏有效的通信手段，信息傳遞非常困難。

（二）群眾的防范意識有待于提高

一些干部群眾缺乏防御山洪災害的基本常識，防災意識淡薄，存在麻痹思想和僥幸心理。在2007年盧氏縣山洪災害發(fā)生后，因為交通、電力通信等交通設施中斷，信息不通，天氣惡劣，僅靠政府組織防災避災非常困難。由于多年沒有發(fā)生大的洪災，群眾自身的防災避災意識不強，造成人員傷亡多、財產(chǎn)損失嚴重。2010年欒川縣潭頭鎮(zhèn)湯營伊河橋垮塌事故也是由于部分群眾避險意識不強，造成重大人員傷亡。

其次，人水爭地情況嚴重，侵占了水路。山區(qū)本來沒有開闊的地方，河灘和河流交會處是沖積的平坦地方，隨著人口的增加，群眾把房屋建在了河灘，圍墾河灘，存在人水爭地的嚴重現(xiàn)象，一旦遭遇洪水必然造成房塌人亡的嚴重災害。

（三）一些部門對山洪災害認識不足

目前仍存一些地方對防御山洪災害的重要性認識不足，投入少，工作不力，防御山洪災害的責任制落實不夠，工作中薄弱環(huán)節(jié)比較多。如山區(qū)交通道路，電力通信等基礎設施大多都是沿河修建，這樣一是侵占了河流，影響了行洪，二是沒做好設施自身的防洪安全。

（四）人為誘發(fā)的山洪災害日益突出

人類不合理的活動加劇了山洪災害的發(fā)生。在很多不適宜生存的山丘坡地上居住著大量的人口，部分群眾濫砍亂伐林木，不注重保護生態(tài)與環(huán)境；修路、開礦、河道棄渣、開挖坡角、削坡建房等行為，破壞了山體原有的穩(wěn)定性，并且無任何防護措施，也是造成當前山洪災害加重和難以防御的一個重要因素。

（五）責任制未落實

目前在河南省山洪災害防御試點中，建立了以行政首長負責制為核心的縣、鄉(xiāng)、村、組、戶五級責任制體系，實行“四包”，即縣領導包鄉(xiāng)，鄉(xiāng)領導包村，村干部包組，組干、黨員包群眾等一系列措施。雖然大多數(shù)地方政府都制定了山洪災害防御責任制，但是一部分責任制僅僅是表面文章，沒有落實到鄉(xiāng)村戶，沒有責任到人，沒有具體的落實措施，形同擺設，還需要進一步完善。

（六）防災預案不完善

防御山洪災害的預案不健全。防御山洪災害預案還沒有覆蓋全部山洪災害易發(fā)區(qū)域，而且很多預案不夠精細，可操作性不強，特別是很多基層單位和危險點的預案不夠落實。部分縣、鄉(xiāng)、村尚未編制或預案不完善、不科學、不實用、不細化。比如在遇到災害將要發(fā)生時，如何把信息傳遞到各家各戶；洪水來臨時，沿河的群眾如何逃生、山坡上的群眾如何避難、逃生的方向和路線等等都要細劃。

四、建議

山洪災害防御工作是一項長期而又艱巨的任務，防御能力的提高是一個循序漸進的過程。山洪災害防御體系建設需要大量的資金支持，由于河南省山洪災害易發(fā)區(qū)多，面積大，因此建議加大對山洪災害防御工作的投入，早日建立和完善山洪災害防御體系，保障人民群眾生命財產(chǎn)的安全。2010年7月21日國務院常務會議決定要“加快實施山洪災害防治規(guī)劃，加強監(jiān)測預警系統(tǒng)建設，建立基層防御組織體系，提高山洪災害防御能力”。按照國務院常務會議精神，國家防總、水利部、財政部在總結(jié)試點基礎上，決定在全國山洪災害防治區(qū)開展山洪災害防治縣級非工程措施建設。下一步一是要編制完成有山洪災害防御任務的縣級非工程措施建設實施方案；二是在防治區(qū)內(nèi)開展山洪災害普查及危險區(qū)劃定工作；三是編制完善山洪災害威脅區(qū)內(nèi)的縣、鄉(xiāng)、村及重要工礦企業(yè)、中小學校、幼兒園、敬老院、中小型水庫、水電站等防御預案；四是確定鄉(xiāng)村和小流域的臨界雨量、水位等預警指標；五是加密監(jiān)測站網(wǎng)，建設縣級監(jiān)測預警平臺，達到網(wǎng)絡到縣到鄉(xiāng)，視頻到縣到鄉(xiāng)；六是建立群測群防組織體系，加大宣傳、培訓及演練，提高群眾主動避災和自覺防范的意識及能力。

河南省通過大力開展以建設監(jiān)測預警系統(tǒng)、強化群測群防體系、完善防御預案、宣傳防御知識、提高全民防災避災意識等非工程措施為主的建設，將有效地防御山洪災害，改變山洪災害日趨嚴重的局面，減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，為保障全省人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會平穩(wěn)快速發(fā)展作出貢獻。