英國、西班牙農業領域應對氣候變化的支持政策與適應措施考察報告

□莫 克（河南省農業綜合開發辦公室）

2010年6月27日至7月6日，河南省農業綜合開發辦公室“農業領域應對氣候變化的支持政策與適應措施考察團，赴西班牙和英國進行了為期10天的考察學習。通過這次考察，對兩國農業生產水平有了深入了解，尤其是在氣候變化趨勢下，兩國政府部門主動加強農業領域對氣候變化的戰略研究，開展農業自然災害的預警預報，強化抗災減災技術研究，采取政策支持、財政補貼、全民參與等多種途徑措施，促進農業持續穩定發展，農業生態環境保護治理，給考察團成員留下了深刻的印象,受益匪淺。

一、西班牙和英國農業發展現狀

西班牙國土總面積50多萬km2，其中37%為可耕地，面積4000多萬hm2，農業人口260萬，占總人口的6.3%。農業增加值占國民生產總值的5%左右。西班牙種植業發達，主要作物有糧食、蔬菜、果樹等，水果、蔬菜在農業中占據突出位置，是歐盟水果、蔬菜的主要生產國和出口國之一，其中西班牙水果出口量占歐盟總出口量的34.7%，蔬菜出口占歐盟總出口量的17.9%。西班牙素有“橄欖王國”之稱，橄欖油的產量和出口量居世界首位。

英國的國土面積24.4萬km2，其中耕地面積640萬hm2，約占整個國土面積的26%。英國地勢東南低西北高，其中東南部為平原地帶，土壤肥沃，是英國的糧食主產區，約占農業總產出的40%；北部是山區和丘陵地帶，雨水較多，草木茂盛，主要發展畜牧業，占農業總產出的60%。英國農業總產值占GDP的比重小，目前尚不到1%，約合76億英鎊。雖然農業在英國國民經濟中的地位不突出，且呈逐年縮小的趨勢，但優越的自然環境和現代的農耕技術，加之政府對農業環保的重視和采取有效措施，使生產率達到了相當高的水平。據統計，占英國0.7%的農業勞動力生產出全英所需的60%的農產品，以及所需產品的80%。英國農產品產量居歐盟國家第五位（次于法國、意大利、西班牙和德國），單產居第四位（前三位分別是丹麥、荷蘭和比利時）。

二、兩國氣候變化對農業的影響

在全球氣候變化背景下，兩國農業不可避免地受到影響，主要表現在一是作物種植區域和種植制度發生改變；二是農作物病蟲害變化；三是農業生產能力將有變化；四是農田管理技術和農業經濟隨之變化。

西班牙氣候多樣，全國大體分成4大氣候區，氣候和降水類型主要受大西洋和地中海的影響。年降雨量總體偏少，分布不均，自然降水與作物需水嚴重錯位與缺位，突出表現為：降雨量減少，干旱程度加劇；土地水分失衡，作物需水虧缺，災害發生頻繁。

在西班牙，專業人士認為氣候環境變化情況的實際反映是，幾乎所有歐洲地區都會受到未來氣候變化的不利影響，“西班牙處于氣候變化威脅的最前線”。西班牙的氣候正向“非洲化”發展，致使其1/3的區域遭受到嚴峻的沙漠化威脅，內陸突發洪水的風險增加，海岸帶洪水更加頻繁，侵蝕加重，許多經濟部門將面臨挑戰。絕大多數生物群落和生態系統將難以適應氣候的變化。高山地區將面臨冰川退縮，導致積雪和冬季旅游減少、大范圍的物種損失(在高排放情景下，到2080年，某些地區物種損失將高達60%)。氣候變化增大歐洲在自然資源與物質財富上的地區差異。

英國屬典型的溫帶海洋性氣候，一年四季氣候溫和，全國1月份的平均氣溫約為4～7℃，7月份13～17℃。降雨充沛，年降雨量西北部山區超過1000mm，而東南部在600～700mm之間。溫差變化小，具有十分優越的自然條件。英國農業面臨的主要是海岸線的侵蝕，城市及工業廢棄物的無害化處理與利用，生物固碳技術落后等問題。

三、兩國農業領域應對氣候變化所采取的措施

（一）實施積極有效的農業保護政策

英國是世界上積極采取措施應對氣候變化的倡導者和先行者。在2008年正式發布了名為《英國低碳轉型發展規劃》的國家戰略文件，提出到2020年碳排放量在1990年基礎上減少34%的具體規劃，內容涉及能源、工業、農業、交通和住房等多個方面。根據《規劃》，到2020年，英國農業和廢棄物方面的溫室氣體排放量須在2008年的水平上減少6%。為此，政府將采取以下措施:鼓勵農民更有效地使用化肥、支持厭氧技術，將廢料和糞便轉化為可再生能源；減少需要填埋的垃圾，更好地對垃圾廢氣進行回收利用；鼓勵私有資金投資造林。為了實現這一目標，在農業方面實行農業補貼和保護政策，促進農業健康發展。英國政府在歐盟共同農業政策的框架內對本國農業發展和環境保護采取了積極的農業補貼，重點是對農村基礎設施建設，如農村道路、地界圍欄、排水設施等予以補貼。一是對農產品補貼，即當農產品價格低于目標價格或干預價格時，政府按目標價格或干預價格收購農產品，使收益不被降低，這樣補貼每年平均高達25億英鎊，遠遠高于農業和農村經營收益。二是對農村進行補貼，英國政府規定，農民要負責對農場附近的樹林、河溝等的保護，如果遵守了這些措施，政府就實施補貼；如果農場在種植過程中，不施用氮肥，政府則每公頃補貼450～550英鎊。如果把耕地轉作種植牧草，則每公頃補助590英鎊。英國農村環境保護補貼每年平均累計為15億英鎊，且有增加趨勢。國家對不同農村地區進行補貼，即按農民所在的地區農業環境條件，根據農產品數量、作物面積、牲畜數目等直接補貼給農民，威爾士和蘇格蘭西部、中部養牛的補助為每年每頭124英鎊左右；對蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭農村環境差的地區，每公頃農作物補貼250英鎊左右；對英格蘭及其他農村環境較好的地區，每公頃農作物補貼225英鎊左右。三是設立農產品技術貿易壁壘，英國同歐盟其他國對進口到本國的農產品實施了強制性的關稅貿易壁壘，大大提高了農產品進入英國的“門檻”，同時鼓勵出口，并制定了出口補貼條款。還普遍實行免費向農民提供技術服務和農產品市場信息、政策，并在稅收、服務等方面加大了對農村地區的扶持力度，從而促進了農業可持續發展。

（二）強化對水資源的科學管理

英國水資源經歷了從地方分散管理到流域統一管理的歷史演變，目前定型于中央對水資源按流域統一管理與水務私有化相結合的管理體制。中央依法對水資源進行政府宏觀調控，通過環境署發放取水許可證和排污許可證，實行水權分配、取水量管理、污水排放和河流水質控制；通過水服務辦公室頒布費率標準，確定水價；通過飲用水監督委員會制定生活水質標準、實施水質監督。私營供水公司在分配到水權與水量的基礎上，在政府和社會有關部門的指導和監督下，在服務范圍內實行水務一體化經營和管理。

為了應對氣候變化對水資源的影響，英國政府相繼頒布了一些新規定，使用水許可證制度更為嚴格，并大力強調水資源的可持續發展。例如，按照舊規定，大多數取水許可證除非被吊銷，否則將一直有效；而按照新規定，今后將逐漸對許可證設置有效期，定期重新審核發放，以便更有效地進行管理，靈活應對氣候或水資源需求的變化。政府還規定用水單位在有效利用水資源方面的義務，并通過調整取水許可證申請費用、鼓勵許可證轉讓、幫助提供節水技術和方案、審核供水公司發展計劃等措施，促使各單位提高用水效率。環境署頒發“用水效率獎”，獎勵在節約用水、水資源循環利用、增強公眾對水資源問題的關注等方面有突出成就的單位和個人。提高水資源質量，減少其受污染程度，對維持水資源的可持續循環將發揮關鍵作用。為此，英國采取了一系列立法和監測措施，力求保持和提高水資源質量。《水資源法》和《水工業法》的頒布，其目的就在于通過法律手段對污染水源者進行約束。另外，英國還逐步為每段河流都定出了水質“健康”指標，并根據這些指標對允許排入河流的各種物質量做出規定。英國還加強了對水資源的質量監測工作，規定對境內的河流和運河都要定期接受日常性的水質檢測。事實證明，這些手段取得了明顯的成效。

（三）鼓勵農業技術創新，強調可持續發展

英國大力推行農業技術創新以應對氣候變化。第一，開發農業的節能減排技術，加強農業生產中資源、能源的流動與分布研究，建立農業資源利用與生產評估模型。目前，英國可再生能源發電量約占總發電量的10%，風能發電也已占據重要地位。第二，減少農業廢物產出和實現廢物循環利用的技術。英國廢物生產量以每年3%的速度增加，這一速度高于英國的GDP增長速度，研究廢物回收技術和混合肥料技術正方興未艾。第三，水資源綜合利用技術的開發是政府優先鼓勵的創新領域。第四，發展保護英國以及國際生物多樣性技術。主要以保護生物多樣性、農村景觀和文化為前提。自20世紀70年代以來，英國農田生物物種減少了40%，目前只有20種鳥類在農田附近棲息。為此，英國政府提出要在2020年前徹底遏制農田物種減少的趨勢。

西班牙則依托健全的農業科技推廣體系，積極發展低碳農業研究推廣應用。大力推廣節水噴灌、微噴灌、滴灌等技術，改善農田和牧場的土地利用、改進肥料管理、優化水資源配置、實施農林混作、強化畜牧業管理、改變耕作制度、維持積極的養分平衡以及施用綠肥等農業管理措施，將農業邊際土地轉化為林地、修復退化的土壤和濕地、增加土壤有機碳的累積率。

（四）依托農業服務體系，提供社會化服務

兩國都建立了由國家、地區科研機構、大學的農業科研及推廣機構和私人企業科研機構等三方面組成的農業科學技術體系。強調農業科學技術的公益性。研究經費主要來源于按各種法令和條例的預算，各地區、各類基金會及企業也有定期投入，農業科研投入已經建成一個多元化的投入體系。

為了提高農民抗風險的能力，政府鼓勵農業合作組織發展壯大。西班牙政府對農業合作社進行合并和聯合的合作社給予資金補助和扶持，最初的1～5年，農業部給予最高不超過60萬歐元的資金支持(分5年撥付)；其次，西班牙政府也設立專門培訓合作社負責人的專項基金，法律法規明確規定對農業合作社的負責人、社員進行培訓。農業合作社必須從收益中提取專項培訓基金，專門用于對社員的培訓；其三，對農業合作組織開展生產經營實行稅收優惠政策。農業合作社作為一個獨立的法人，其公司所得稅率為20%，而一般公司所得稅稅率為35%，正是由于稅收優惠政策，西班牙出現了大量的農業合作社，有的合作社不斷從農業生產，向農產品加工、流通拓展，形成了大的法人集團，拉長了農產品產業鏈，提高了農產品的附加值，實現了農產品升值。并引導其他資金投入到農產品的加工和農業科技的攻關上，促進了農業和其他產業的協調發展；其四，政府充分發揮農業合作組織的作用，完善農技推廣和農作物病蟲害防治體系。依靠各級科研院所來完成，農業技術的試驗和推廣大都由科研院所和農業合作社聯系，在社員的土地上進行試驗或技術推廣。

（五）完善農業保險體系，降低災害風險

與歐盟其他國家相比較，西班牙農業保險是較為成熟的，不僅險種豐富，而且管理機制健全，政府支持有力，保險公司健康發展。2008年，西班牙農業保險保費收入7.62億歐元，保額達91億歐元。農業保險險種超過90個，覆蓋了西班牙絕大部分農作物、畜牧品種、林業和漁業等，對遭受自然災害的農戶起到了顯著的保障作用。西班牙政府農業保險補貼政策主要體現在三個方面：

1.在補貼標準上，一是對不同的投保主體實行不同的保費補貼標準，如對全職農民的補貼標準要比兼業農民高出5%～14%；對集體投保的農民補貼標準要比個人投保高5%等。二是對不同農作物的保費實行不同的補貼標準，稀有珍貴作物的補貼標準比一般農作物要高20%左右。

2.對不同的保險標的實行差別費率。大體上分為兩類：第一類是大宗農作物保險，包括糧食等谷類作物、檸檬、土豆、畜禽以及工業用農作物，費率一律為18%；第二類是試驗性農作物的保險，平均保險費率為23%，最高達到28%。如對沒有灌溉條件的谷類作物、甜菜、釀酒用葡萄等，都實行28%的保險費率。對同一作物，根據保險責任的不同，也實行不同的費率。如對橄欖自然災害保險的費率為18%，而對橄欖產量保險的費率則為28%。

3.政府通過調整保費補貼標準和保險費率標準來調整農業種植結構。

四、對農業綜合開發項目管理工作的啟示

（一）充分認識農業領域應對氣候變化的重要性和緊迫性

目前，以全球變暖為主要特征的全球氣候變化對環境、生態和社會經濟系統產生重大影響，并通過對農業生產和相關產業的影響直接威脅國家和全球的糧食安全。河南是一個農業大省，農業生產受氣候變化影響大，氣候與氣象災害的頻繁發生，給農業生產帶來巨大損失。趨勢性的氣候變化和它所帶來的災害，將對河南的農業發展布局、農作物種植結構、農作物品種和品質，造成重大影響。隨著農業發展水平的提高，氣候變化造成的不利影響還將延伸到以農業為基礎的各相關產業中。因此，高度重視和著力防御減輕極端氣象災害和不利的天氣氣候條件對糧食生產的不利影響，加強農業氣象災害應對防范體系建設；加大農業投入力度，提高農業工程建設標準和質量；加強農田水利工程、農業基礎設施和人工影響天氣工程建設；研究和科學規劃河南省農業生產格局，合理開發和優化配置水資源，科學調整農業種植布局，合理配置糧食生產最優資源，成為迫切需要解決的問題。

在農業綜合開發項目建設管理中，必須提高項目管理人員對適應氣候變化問題的重視程度，把適應氣候變化的理念納入到農業綜合開發項目的設計和實施中，爭取把農業綜合開發工作中已經大量存在的、有意識或無意識的、分散的適應氣候變化活動系統地組織起來形成合力，并引入新的措施進一步推動農業綜合開發工作的開展，將適應性措施在全省農業綜合開發項目中廣泛應用，不斷提高管理者對適應氣候變化理念的認識，推動農業綜合開發相關政策的制定和完善，以切實落實科學發展觀，加快建設現代農業，推進社會主義新農村建設。

（二）強化優化現行措施，切實加強水資源利用與保護，發展節水高效農業

發展節水高效農業是河南農業可持續發展的根本出路。一是堅持工程措施與非工程措施并重，提高農業水資源利用率。通過大、中、小型水利工程建設和水土保持、小流域治理、水源涵養林等一系列工程措施，改善農區水資源分布格局和存量，提高農用水保證率，逐步緩解水資源緊張狀況。二是加強農田水利基礎設施建設，開展以耕地治理為主的田間工程，以地力建設為主的土壤培肥工程及田間渠道、噴灌、滴灌、滲灌等田間灌溉設施建設，提高農田用水效率。三是推廣節水農業技術，探索多種節水農業發展模式。根據不同地區、不同農作物特點改革農藝、耕作制度，調整作物結構，改革灌溉方式，綜合運用農藝措施，提高灌溉用水的效益。四是加強農用水管理。建立健全保障農業合理高效用水的政策與法規，建立適應市場經濟條件的農業用水管理體制、管理制度及其運行機制，組建農民用水戶協會參與工程管護。五是加強對各類污染源的治理和監測，強化對農區水源質量的監測，防止和減輕污染事故對農業生產的危害，確保農業用水安全，提高農產品質量。

（三）加強農業領域適應氣候變化方面的基礎研究和機構間的協作

加大科技投入，開展適應氣候變化的研究和示范工作。開展全省農業和生態氣候資源精細區劃，研究適應氣候變化的農業氣候資源利用途徑及農業生產力布局，研究氣候變化適應的機理和成本效益，科學合理地進行農業種植結構調整。加強對氣象災害、極端天氣氣候事件的監測預警能力建設，開展極端天氣氣候事件的實時動態診斷分析、編制氣象災害風險區劃圖，增強防災減災的針對性和有效性，因地制宜制定切實有效的適應策略，減少氣候變化風險，穩定糧食產量。把適應氣候變化與節能、減排結合起來，優先發展節能、減排的適應性措施，科學施用化肥、農藥，植物秸稈等可再生資源的開發利用；太陽能、風能資源的開發利用；農村沼氣資源的開發利用；有機肥資源和廢棄資源的開發利用等。

（四）開展對適應氣候變化和災害防御宣傳和科普教育

提高公眾的科技文化水平和素質，讓他們更自覺地應用科學技術應對挑戰和負面影響；進一步提高全社會對氣候變化和防災減災的科學理解和認識，提高公眾應對能力。倡導全民節約，形成全民應對氣候變化的社會氛圍。建立健全農業社會化服務體系，多元化地對農業進行幫助和支持，積極支持農民專業組織的建設，提高農民適應氣候變化能力。

（五）完善農業領域適應氣候變化的政策法規體系

對國家制定并實施的《水法》、《農業法》、《草原法》、《漁業法》、《土地管理法》、《突發重大動物疫情應急條例》、《草原防火條例》等法律法規，進行完善，規范農業生產行為，尤其是補充完善可以減緩對氣候變化的負面影響方面的條款和規定。深思西班牙農業保險的成功經驗，應將農業保險作為農業支持保護體系的有機組成部分，積極探索建立適合省情的農業保險體系，制定并頒布農業保險法律法規，建立對農業保險的綜合配套支持政策。加大政府對農業財政轉移和補貼力度，建立碳基金等鼓勵農業低污染、低排放的措施。