七戶居民違法建房行政訴訟六敗一勝案解析

一、案情簡(jiǎn)介

1989年至1990年期間，原先居住在某省洪澤湖大堤和某灌溉總渠大堤的部分居民，在沒(méi)有任何審批手續(xù)的情況下，將舊屋拆除，翻建、擴(kuò)建新房。在他們動(dòng)工期問(wèn)，某縣堤防管理所和縣水利局的管理人員多次前去勸阻、制止，但仍有少數(shù)居民我行我素，強(qiáng)行將房屋建成。

某縣水利局在勸說(shuō)、責(zé)令這些違章建房戶自行拆除其房屋無(wú)效的情況下，依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》和《某省水利工程管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，于1990年9月中旬分別對(duì)在洪澤湖大堤和某灌溉總渠堤防管理范圍內(nèi)違章翻建、擴(kuò)建房屋的83戶居民和單位作出限期拆除違章建筑的行政處罰決定。其中宋某等7戶居民不服，他們以水利部門未向他們宣傳有關(guān)水法規(guī)，因此不知道在堤防上翻建房屋是違法的，以及建房時(shí)水利部門無(wú)人勸阻和制止為由，各自向某縣人民法院提起行政訴訟，要求撤銷縣水利局的行政處罰。

1990年12月12日某縣人民法院開(kāi)庭公開(kāi)合并審理此案，這是自《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》實(shí)施以后某省公開(kāi)審理的首例水行政訴訟案，從而引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。法庭查明，7名原告原先均居住在某總渠大堤南堤堤坡或堤腳上，1989年期間，7名原告未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自在原址將舊房翻建成磚瓦結(jié)構(gòu)新房。其行為違反《某省水利工程管理?xiàng)l例》第八條第(六)項(xiàng)關(guān)于“禁止擅自在水利工程管理范圍內(nèi)蓋房”的規(guī)定，顯然是與水法規(guī)相違背的。12月13日上午合議庭經(jīng)過(guò)合議后，當(dāng)庭分別作出一審判決：被告某縣水利局對(duì)宋某等6名原告作出的拆除違章建筑處罰決定，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確，予以維持；某縣水利局對(duì)原告趙某所作出的處罰決定，因?qū)ζ溥`章建筑面積及房屋間數(shù)的認(rèn)定與事實(shí)不符，判決撤銷。一審判決后，原、被告雙方均未提出上訴。

二、法律文案文件摘錄

1989年5月15日某縣水利局對(duì)宋某作出《拆除違章建筑處罰決定通知書》：

為了確保流域性堤防抗洪安全，根據(jù)《某省水利工程管理?xiàng)l例》第八條第(六)項(xiàng)、第二十一條以及第二十八條第一款之規(guī)定，你戶的違章翻蓋房2間限在本通知送達(dá)之日起10天內(nèi)自行拆除，恢復(fù)堤身原狀，并處以罰款100元。

如對(duì)本處理決定不服，可在接到本通知書次日起15日內(nèi)，向縣人民法院起訴，逾期不起訴又不拆除的，某縣水利局將向縣人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，一切費(fèi)用由你戶承擔(dān)。

1989年5月15日某縣水利局對(duì)趙某作出《拆除違章建筑處罰決定通知書》：

為了確保流域性堤防抗洪安全，根據(jù)《某省水利工程管理?xiàng)l例》第八條第(六)項(xiàng)、第二十一條以及第二十八條第一款之規(guī)定，你戶的違章翻蓋房3間限在本通知送達(dá)日起10天內(nèi)自行拆除，恢復(fù)堤身原狀，并處以罰款100元。

如對(duì)本處理決定不服，可以在接到本通知書次日起15日內(nèi)，向縣人民法院起訴，逾期不起訴又不拆除的，某水利局將向縣人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，一切費(fèi)用由你戶承擔(dān)。

1990年12月13日某縣人民法院作出《行政判決書》［（1990］澤法行字第 3號(hào)）：

原告宋某因不服某縣水利局行政處罰一案，向本院起訴。本院依法組成合議庭，公開(kāi)進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理完結(jié)。查明：1969年，原告宋某隨父母從某縣鎮(zhèn)防洪堤居委會(huì)菱角塘處拆遷，由鎮(zhèn)人民政府安排至某灌溉總渠南堤造紙廠碼頭地段居住。某原告父母建了5間草房，原告婚后分得2間約40平方米。數(shù)年后，房屋破舊。1989年4月，原告在未經(jīng)合法批準(zhǔn)的情況下，擅自將舊房翻新成2間磚瓦結(jié)構(gòu)新房，占地面積49.2平方米。

當(dāng)年9月，某縣水利局依照《某省水利工程管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定和某縣人民政府《關(guān)于拆除河湖堤防違章建筑的通告》的精神，對(duì)1987年1月1日《某省水利工程管理?xiàng)l例》施行后，在某縣境內(nèi)某灌溉總渠堤防管理范圍內(nèi)違章建房的幾十戶居民，作出了拆除違章建筑的處理決定。原告宋某不服，向本院起訴，訴稱：1969年從菱角塘處拆遷，并由高良澗鎮(zhèn)政府安排在此居住，當(dāng)時(shí)蓋的草房，經(jīng)過(guò)多年風(fēng)吹雨淋，房子已無(wú)法居住，申請(qǐng)宅基，又得不到批準(zhǔn)；縣水利局宣傳水利法規(guī)不夠，因而不知堤上不能建房；縣水利局執(zhí)法不公，有的單位仍在堤上建房。被告辯稱：原告建房為違章建筑。原房屋無(wú)法居住應(yīng)通過(guò)合法途徑向有關(guān)部門申請(qǐng)宅基，而不應(yīng)擅自在堤防管理范圍內(nèi)建房；《某省水利工程管理?xiàng)l例》實(shí)施以來(lái)，縣水利局通過(guò)各種方式進(jìn)行宣傳，如廣播宣傳、電影幻燈宣傳、宣傳車宣傳、張貼縣政府通告。原告建房時(shí)，縣水利局管理人員在勸阻時(shí)也宣傳了有關(guān)規(guī)定和《某省水利工程管理?xiàng)l例》。縣水利局是盡到其職責(zé)的；原告提到仍有些單位在堤上建房，是經(jīng)過(guò)省水利廳批準(zhǔn)的，是合法建筑物。

本院認(rèn)為，《某省水利工程管理?xiàng)l例》第六條明確規(guī)定，某灌溉總渠的堤防管理范圍，南堤無(wú)順堤河的，為堤腳外30至50米；《淮陰市水利工程管理實(shí)施辦法》結(jié)合本市具體情況，將堤防管理范圍確定為30米，《某省水利工程管理?xiàng)l例》第八條第(六)項(xiàng)還規(guī)定，禁止擅自在水利工程管理范圍內(nèi)蓋房或興建其他的建筑物，而原告宋某在該條例施行兩年后，仍然擅自建房，其行為顯然是與法律相違背的，某縣水利局對(duì)原告的違章建筑作出拆除決定，事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確。根據(jù)《某省水利工程管理?xiàng)l例》第八條第(六)項(xiàng)、第二十一條、第二十八條第一款和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第(一)項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

一、維持被告某縣水利局對(duì)原告宋某作出的“拆除違章建筑處理決定”。

二、本案受理費(fèi)50元由原告宋某承擔(dān)。

如不服本判決，可在接到判決書的第2天起15日內(nèi)，向本院提出上訴狀及副本一式三份，上訴于淮陰市中級(jí)人民法院。

1990年12月13日某縣人民法院作出《行政判決書》（［1990］澤法行字第6號(hào)）：

原告趙某因不服某縣水利局行政處罰一案，本院依法組成合議庭，公開(kāi)進(jìn)行了審理，現(xiàn)審理已完結(jié)。

查明：原告趙某系某縣某鎮(zhèn)某村農(nóng)業(yè)戶口，從小隨父母居住在某灌溉總渠南堤造紙廠碼頭北側(cè)。1989年年底轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)定量戶口。1976年原告在現(xiàn)在居住處蓋有5間草房 (離堤腳20余米)，面積約67平方米。經(jīng)過(guò)多年居住，房屋破舊。1989年5月，原告在沒(méi)有任何批準(zhǔn)手續(xù)的情況下，拆除原有舊房，新建磚砌平頂房4間夾一樓梯間及院墻，建筑占地面積125平方米。

當(dāng)年9月，某縣水利局依照《某省水利工程管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定和某縣人民政府《關(guān)于拆除河湖堤防違章建筑的通告》的精神，對(duì)1987年1月1日《某省水利工程管理?xiàng)l例》施行后，在某縣境內(nèi)某灌溉總渠堤防管理范圍內(nèi)擅自建房的幾十戶居民，作出了拆除違章建筑的處理決定。原告趙某不服，向本院起訴，訴稱：此處是原告老宅基，其父親60年代就在此居住。1976年翻建一次，由于當(dāng)時(shí)是草房，至1989年已破爛不堪。鎮(zhèn)、居委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)為是危房，同意翻建；建房時(shí)，縣水利局知道，并沒(méi)制止，房屋建成后再拆除，原告將蒙受經(jīng)濟(jì)損失2.4萬(wàn)元，縣水利局也負(fù)有責(zé)任。縣水利局執(zhí)法不公，只拆民房，不拆公房，邊拆除房屋，又批準(zhǔn)建房。被告某縣水利局辯稱：原告新建房為違章建筑，原告無(wú)合法手續(xù)，又無(wú)實(shí)據(jù)。即使鎮(zhèn)、居委會(huì)同意翻建，根據(jù)《某省水利工程管理?xiàng)l例》規(guī)定，無(wú)權(quán)批準(zhǔn)或超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的，批準(zhǔn)文件無(wú)效。原告建房時(shí)，縣水利局總渠堤防管理所人員勸阻過(guò)多次，原告自己在同縣水利局執(zhí)法人員談話時(shí)也承認(rèn)，并在談話筆錄上簽了名，原告所提單位建房，均有省水利廳批文，是合法建筑。

本院認(rèn)為，《某省水利工程管理?xiàng)l例》第六條中對(duì)某灌溉總渠的堤防管理范圍明確規(guī)定：南堤無(wú)順堤河的，為堤腳外30至50米。

《范圍確定為30米。《某省水利工程管理?xiàng)l例》第八條第(六)項(xiàng)還規(guī)定，禁止擅自在水利工程管理范圍內(nèi)蓋房或興建其他的建筑物。因此，原告未經(jīng)合法批準(zhǔn)翻建房屋是不符合法律規(guī)定的，但被告某縣水利局在作出處罰時(shí)，對(duì)原告建房占地面積及房屋間數(shù)的認(rèn)定與事實(shí)不符。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第(二)項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

一、撤銷被告某縣水利局對(duì)原告趙某作出的“拆除違章建筑處理決定”。

二、本案受理費(fèi)80元由被告某縣水利局承擔(dān)。

如不服本判決，可在接到判決書的第2天起15日內(nèi)，向本院提出上訴狀及副本一式三份，上訴于某市中級(jí)人民法院。

三、案例評(píng)析

某縣某鎮(zhèn)宋某等7戶居民因擅自在某灌溉總渠堤防管理范圍內(nèi)翻建、擴(kuò)建房屋，不服縣水利局的處罰，向人民法院提起行政訴訟，處罰機(jī)關(guān)因此走上了被告席。縣水利局的領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)被告，這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下是難以接受的事實(shí)，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。這起合并審理的水行政訴訟案，以水行政主管部門六勝一敗而告終。

勝訴的經(jīng)驗(yàn)固然值得總結(jié)，但敗訴的教訓(xùn)更不容忽視。某縣水利局對(duì)趙某的處罰決定之所以被法院判決撤銷，并不是被處罰人的行為沒(méi)有違法，也不是處罰機(jī)關(guān)適用法律錯(cuò)誤或處罰程序不當(dāng)，而是水行政執(zhí)法人員在取證時(shí)對(duì)違法的標(biāo)的物認(rèn)識(shí)有誤。在計(jì)算非法占用水利工程管理范圍的面積時(shí)，只統(tǒng)計(jì)了房屋面積80余平方米，而對(duì)樓梯間和被圈院墻內(nèi)的場(chǎng)地面積40余平方米卻沒(méi)有統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，從而形成處罰決定中被處罰人的違章房屋面積與實(shí)際占地面積相差甚大，最終被法院認(rèn)定為事實(shí)不清，行政處罰無(wú)效。某縣水利局作出的處罰決定中，對(duì)當(dāng)事人不服處罰決定所交待的訴權(quán)中沒(méi)有提及申請(qǐng)行政復(fù)議的途徑。

（本案例由河南省水政監(jiān)察總隊(duì)提供）