兩岸職業安全衛生法比較研究①

徐蓉

(天津市委黨校，天津 300191)

兩岸職業安全衛生法比較研究①

徐蓉②

(天津市委黨校，天津 300191)

20世紀70年代世界各國掀起了制定職業安全衛生法的高潮，由于歷史傳統、文化背景的差異，各國的職業安全衛生法律、法令都強調同時保護雇員與保護雇主的權利，我國迄今為止在職業安全立法方面仍然是空白。但我國臺灣地區的職業安全衛生法在保障雇員權利方面與任何國家都不同，它與其他所有的國家不同處在于整部法律中規制了雇員權利的至高無上性，而只字未提雇主的權利，這樣規定彰顯了對勞動者基本人權的高度重視。對于長期以來強調國家利益高于個人利益，集體利益高于個人利益，漠視對個體權利保護的立法體系，臺灣地區的職業安全立法無疑為我們提供了一個成功的范本。

職業安全衛生;雇主責任;勞工權利

職業安全衛生立法的宗旨是保障職工在職業活動中的安全與健康。其中的“安全”一方面是指安全的狀態，即免于危險，沒有恐懼;另一方面是指對安全的維護，指安全措施和安全機構［1］。“衛生”是指防止勞動中人體受各種有害因素的慢性損害，即要保障人的身心健康，二者缺一不可［2］。

真正意義上的職業安全衛生立法是從20世紀70年代開始的，當時正處于資本主義發展到壟斷資本主義階段，這一時期的工業生產已形成現代工業。但隨著新技術、新工藝和新設備的應用，在安全衛生方面也產生了許多新的風險和問題。不少國家鑒于這種新的形勢，為適應生產的發展，都不斷修改原來的工廠法。第二次世界大戰后，一些國家愈來愈感到只是制定單一的、零星的、僅適用于某一特定范圍的職業安全衛生法規已不能適應工業發展的需要，必須把職業安全衛生法作為一個極其重要的問題單獨制定一個統一的、綜合的、全面的安全衛生基本法，這就是上世紀中葉世界各國相繼制定和頒布職業安全衛生法規的原因［3］。

1 我國臺灣地區職業安全衛生立法現狀

我國臺灣地區職業安全衛生法律規定原包含于一般勞工法內，由于工業的發展，職業災害頻發，才逐漸單獨立法。1974年公布了《勞工安全衛生法》，并陸續發布40余種附屬法規，與《勞動基準法》、《勞動檢查法》相輔而行，法制之內容與架構大致完整。

我國臺灣地區于1987年成立“行政院”勞工委員會，于1992年成立勞工安全衛生研究所。臺灣地區曾分階段制定加強安全衛生方案，采用全方位衛生預防策略，使災害大幅降低，而這除了臺灣地區各行各業職業災害狀況采取重點監督檢查，要求事業單位依法辦理勞工安全衛生教育，改善設備發揮效果外，臺灣地區推廣的各項安全衛生制度，發揮了相當重要的作用。

1.1 職業安全衛生檢查制度

臺灣地區職業安全衛生檢查制度涉及的面相當廣泛，各有特點，但主要包括以下三個制度：

首先，勞工體格檢查及健康檢查制度。臺灣地區《勞工安全衛生法》第12條規定：雇主雇傭勞工時，應施行體格檢查;對在職勞工應施行定期健康檢查;對于從事特別危害健康作業者，應定期施行特定項目健康檢查，并建立健康檢查手冊，發給勞工。檢查應有醫療機構或事業單位設置的醫療衛生單位醫師進行，檢查記錄應予保存。同時規定健康檢查費用由雇主負擔。

臺灣地區勞動委員會對有關體格檢查、健康檢查的項目、期限、記錄保存及健康手冊與醫療機構條件等，均有詳細規定。目前，臺灣地區經指定勞工體格檢查及健康檢查醫療機構有406家。已辦理健康檢查的企業約占臺灣地區企業的48%，已進行健康檢查者占80%左右。

其次，企業自主管理與自動檢查制度。依據臺灣地區《勞工安全衛生法》，雇主根據企業的規模和性質，實施安全衛生管理，并設置勞工安全衛生組織、人員。對于相關設備及其作業，企業應制定自主檢查計劃，實施自主檢查。企業規模在100人以上的，須設置勞工安全衛生管理部門，及勞工安全衛生委員會。企業勞工安全衛生人員，有勞工安全衛生業務主管、勞工安全管理師、勞工衛生管理師、勞工衛生管理員等。目前，臺灣地區檢查機構對事業單位實施檢查，均將設置勞工安全衛生組織、人員列為檢查重點。

再次，危險性機械設備代行檢查制度。臺灣地區《勞工安全衛生法》及《勞動檢查法》的規定，對于危險性機械設備，如鍋爐、壓力容器、起重機、升降機、營建用提升機等10種特種設備，實行代行檢查制度。非經檢查不得使用，使用超過規定期間，非經檢查合格，不得繼續使用。代行檢查機構由主管機關指定的非營利法人從事，由主管機關訂立收費標準，并負管理、監督之責。目前此項代行檢查事務，包括“構造檢查”、“熔接檢查”及“竣工檢查”［4］。

1.2 雇主的義務主體地位

我國臺灣地區的《勞工安全衛生法》確立了雇主為義務主體，勞工為保護主體的制度。該法對勞動者和用人單位的權利與義務都作了較為明確的規定，如勞動者享有作業場所獲得保護身體不受危害的權利、有獲得工作場所有害因素信息、有獲得健康監護不需付醫學檢查費用等權利，同時又必須遵守有關法律、規章、制度，配戴特殊需要的個人防護用品。而對于雇主或用人單位除了要遵守國家有關法律、法規及衛生標準，為勞動者提供符合職業衛生標準要求的工作環境和場所外，還要為勞動者提供必要的職業衛生培訓、有效的個體防護用品、職業衛生服務(包括工作中可能對勞動者產生職業危害的信息，健康監護，因工傷、職業病而致殘的健康管理、治療和康復等)、有效的應急救援措施，并依法承擔因職業危害而對勞動者身體健康造成危害的賠償責任。

2 我國大陸職業安全衛生立法現狀

從上世紀50年代起，我國已頒布了大量的勞動安全方面的法規和規章，1990年以來制定的勞動法律法規中有關勞動保護的占30%，已基本形成了一個多層次立法相結合的法律體系。從1992年的《礦山安全法》、1992年的《工會法》(2001年修改)、1994年的《勞動法》、2001年的《職業病防治法》、2002年的《安全生產法》等一系列重要法律，到國務院及其勞動行政主管部門以及各地方頒布的大量行政法規、行政規章、地方法規、規章，都具體規定了勞動安全衛生權利保護的內容和實施程序。此外，國家還先后頒布了《工業企業噪聲衛生標準》《工業設計衛生標準》等100多項勞動安全衛生國家標準。在這些法律法規中，《勞動法》《職業病防治法》、《安全生產法》，對勞動者勞動安全衛生權的具體內容做了較為詳細的規定，但沒有統一的一部職業安全衛生法作安全生產領域的母法。這樣是不利于雇員安全與健康的保障，零散的法律不能取代職業安全衛生法。

《安全生產法》的立法目的是：為了加強安全生產監督管理，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命財產安全，促進經濟發展。《職業病防治法》的立法目的是：為了預防、控制和消除職業病危害，防治職業病，保護勞動者健康極其相關權益促進經濟發展。該法中的職業病是指法定職業病即列入國家主管部門制定的《職業病目錄》的職業病。這意味著其它職業危害不在《職業病防治法》的適用范圍內。而《職業安全衛生法》的立法目的應當是：保障勞動者在生產勞動過程中的安全與健康。

《職業病防治法》和《安全生產法》雖說是國內職業安全衛生領域立法中最好的，立法質量很高，曾受到國外的好評，但在立法內容上還存在以下問題：職業安全與衛生權的法律保護的技術性、投入保障及職業傷害防范等措施不夠具體，缺乏操作性;勞動安全衛生三方管理機制和代行檢查制度沒有規定;工會維權制度不明確，機制沒有建立起來，不能有效地維護勞工權益;從業勞動者的安全代表的處置權職業安全訓練權沒有明確規定;職業災害補償制度不完善，還沒有勞動力康復與重建的概念等［5］。

從職業安全衛生的管理機構來看，全國還沒有一個全面負責職業安全衛生工作的機構。《勞動法》明確規定“國務院勞動行政部門主管全國勞動工作”，職業安全衛生屬勞動法重要內容，自然應由勞動行政部門主管職業安全衛生工作。其后的《職業病防治法》規定“國務院衛生行政部門統一負責職業病防治監督管理工作”。《安全生產法關于主管機關雖無明確規定，但實際上職業安全工作，由勞動行政部門移歸直屬國務院的安全生產監督總局統一管理。對于危險性機械設備檢查監督管理，又專門歸屬國家質量監督檢驗檢疫總局統一管理。另外，煤礦安全監察部門、公安行政管理部門、工商行政管理部門甚至紀檢部門亦有特定管理權限。他們在各自的權限范圍內對用人單位和勞動者執行落實國家勞動安全衛生法的情況實施監督。但是，這些機構之間常常缺乏相互配合，甚至相互推諉責任或越位管理，往往使得事故得不到有效、及時處理。

從立法情況來看，國務院、國家安全生產監督管理局、衛生部、勞動和社會保障部等部門頒布了幾百項有關職業安全衛生的法律、法規，但在制定和實施這些法律、法規的過程中，各部門缺乏協調;從事故和職業病的預防體系來看，《安全生產法》和《職業病防治法》僅僅是針對顯而易見的和容易發生的職業事故以及最基本的職業病，但很難達到第155號公約所要求的全面地、系統地預防職業事故和職業病［6］。

3 我國臺灣地區職業安全衛生法對大陸立法的啟示

3.1 明確立法目的

我國大陸《職業病防治法》規定：“為預防控制消除職業病危害、防治職業病、保證勞動者健康及相關權益，促進經濟發展，根據憲法制定本法”。而《安全生產法》規定：“為了加強安全生產監督管理，防止和減少生產安全事故，保障人民群眾生命和財產安全，促進經濟發展制定本法”。不難看出，作為目前大陸職業安全衛生方面兩部重要的法律均把維護企業的安全生產，防止公害及促進經濟發展放在首要位置。這是一種落后的立法理念，與我國臺灣地區是有著顯著差異的。

我國臺灣地區的《勞工安全衛生法》規定：“防止職業災害，保證勞工之安全與健康”。其立法目的在于保證勞動者為中心，著重于“社會性”。可見，我國職業安全衛生立法的目的與世界潮流是有很大差別的。

因此，在我國未來職業安全衛生立法的過程中，首先要明確把保障勞動者的安全衛生權利放在首要位置，要從注重“經濟性”立法向注重“社會性”立法轉變，與世界職業安全衛生立法的潮流接軌。

3.2 重視基本人權保護

重視基本人權的保護，這是一個立法精神的問題，也是一個非常重要的問題。而這恰恰被我國大陸的立法者所忽視。無論是《安全生產法》還是《職業病防治法》雖有很多條款規定了勞動者的權利，但那是遠遠不夠的，其最初的目的只不過是為了“維護社會的穩定，促進經濟的發展”很少考慮到勞動者基本人權的保護。

重視勞動者基本人權的保護的關鍵性問題就在于如何加強對雇主責任的限制。我國臺灣地區1974年的《勞工安全衛生法》共34條，其中涉及雇主責任的就達到17條之多。這樣規定彰顯了對勞動者基本人權的高度重視。對于長期以來強調國家利益高于個人利益，集體利益高于個人利益，漠視對個體權利保護的立法體系，我國臺灣地區的職業安全立法無疑為我們提供了一個成功的范本［7］

3.3 完善立法體系

就立法體系而言，我國大陸前些年公布的關于職業安全衛生的規章，多是由國務院或勞動部公布，安全與衛生兼容并蓄，比比皆是，在制定《勞動法》的時候還是如此。只是在近幾年制定新法時才將“安全”與“衛生”分別規定于兩部法律，同時由于政府部門職權調整，使立法名稱與立法目的隨同更張，致“安全”與“衛生”分離，分別制定《安全生產法》、《職業病防治法》。

然而，無論是我國臺灣地區還是工業發達的國家，均將關于職業安全及衛生的法律都歸納在勞工法體系架構中。從各國職業安全衛生立法的歷史沿革來看，幾乎都是從制定單一的、零星的、僅適用于某一特定范圍的法規開始，進而逐步發展到綜合性、全面性、適用范圍廣的職業安全衛生基本法——《職業(勞動、勞工)安全衛生法》。因此，我國大陸應適時考慮將現行的《安全生產法》和《職業病防治法》，合并修訂為“職業安全衛生法”或“勞動保護法”，建立完善的法制體系，而政府組織應隨該法進行相應的調整［8］。

3.4 統一主管機構

我國1994年公布的《勞動法》把關于勞動安全衛生的內容專列為獨立章節，明確規定主管機關為“國務院勞動行政部門主管全國勞動工作”，而職業安全衛生屬勞動法重要的一環，理應由勞動部主管。后來勞動部為減輕工作負荷，自愿將職業安全衛生業務劃出，所以此后制定的《職業病防治法就規定：“國務院衛生行政部門統一負責職業病防治監督管理工作”。2002年公布的《安全生產法并未明確規定主管機關，實際上該法公布施行前，已將職業安全業務由勞動部移歸安全生產監督局(后更名安全生產監督管理總局)辦理。但是危險性機械設備的檢查監督管理又另歸屬于國家質量監督檢驗檢疫總局。這樣就很難實現統籌規劃的目的，也無法與國際接軌。

3.5 系統性的勞動保護

首先，勞動保護立法必須有較強的技術性。我國臺灣地區的職業安全衛生立法是從標準化開始的，所制定的標準，在具體操作過程中具有較強的技術性。把制定職業安全衛生標準作為立法的核心和基礎，并把大量安全衛生標準作為法令發布實施。這些都為職業安全衛生法規的落實提供了保證，也為政府部門監察工作的定性化和定量化提供了法律依據。

其次，勞動保護法律法規必須具備強制性。為了保證職業安全衛生法規得以實施，無論是我國臺灣地區還是世界工業先進國家都建立起了強有力的制約機制，主要是提過行政權力管理職業安全衛生活動。例如，美國勞動部于1971年成立了職業安全衛生管理局，負責實施安全衛生法的監察工作，并在地方下設辦事處［9］。英國的安全衛生監察員的監督權力更是廣泛。

最后，勞動保護法律法規應自成體系，逐步完善。我國臺灣地區在整個立法進程中，已形成了獨立的職業安全衛生法律體系，以《勞工安全衛生法》為母法，然后分行業、分類別制定了許多法規、條例等子法，形成了有法可依、法中有法、以法管法的良好機制。另外，隨著社會政治經濟的發展，客觀情況的變化，在職業安全衛生立法實踐中要進行不斷的修訂、完善工作，最終使全國各行業的職業安全衛生工作納入了國家職業安全衛生法律之中。

3.6 職業安全衛生監察與工傷保險的有機結合

我國臺灣地區的工傷保險和職業安全衛生監察工作由勞工委員會所屬的勞動保險局統一負責，主要任務是預防工傷、職業病、協助受傷或患病工人復員復工和工傷賠償，追究違法的雇主或雇員的責任［10］。職工工傷保險和職業安全衛生監察工作的目的都是為了保護勞動者的安全健康和合法利益，協調勞動關系維護社會穩定。目前大陸這兩項工作是由兩個部門分別管理的，而臺灣地區卻將這兩項工作交由勞動保險局一個部門管理，而且當地政府不向該局提供任何經費。開展工傷保險及職業安全衛生監察工作所需的一切費用均由該局自籌解決，臺灣地區職業安全衛生工作處于世界先進水平，其基本做法值得我們借鑒。

我國臺灣地區職業安全衛生制度的特色在于，其職業安全衛生工作的效果如何，直接影響勞動保險局的收益。把工傷保險與職業安全衛生監察工作結合起來，充分體現了預防為主的思想，有力地保障了職業安全衛生監察工作的檢測檢驗工作的運作。

雖然我國大陸的基本制度與臺灣地區有很大的不同，但臺灣地區這種新型的綜合管理制度，卻給了我們很多啟發，這是大陸職業安全衛生監察工作的發展方向。

［1］劉躍進.國家安全學［M］.北京：中國政法大學出版社，2004：1－10

［2］楚風華，李濤，吳志云，焦曉菲.安全生產法教程［M］.北京：煤炭工業出版社，2006：10－30

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The Comparison about Law of Occupational Safety and Health between Cross-Straits

XU Rong

(Party School of CPC TianJin Municipal Committee，Tianjin300191)

During the 20th century，70 countries around the world set off the development of the Occupational Safety and Health Act of climax，as a result of historical tradition，cultural background differences，the Occupational Health and Safety laws，de crees have emphasized the protection of employees while protecting the rights of employers，our country so far in the Occupational Safety and legislation is still blank.However，China’s Taiwan region，the Occupational Safety and Health Act to protect the rights of employees with any country is different，it is different from all other countries is that the whole system of laws regulating the rights of the employees of the supreme，and no mention of the rights of employers，so that the provisions of the workers demonstrated a high degree of attention to basic human rights.For a long time stressed the national interest above personal interests and collective interests above personal interests，ignoring the individual rights of the legislative system to protect Taiwan’s occu pational safety legislation is no doubt provide us with a successful model.

Occupational Safety and Health;Employer’s Liability;Labor rights

D912.5

A

1672－7169(2011)－03－0045－04

2011－05－26

徐蓉(1969－)，女，天津市人，法學碩士，天津市委黨校副教授，研究方向：行政法學。