河南省食品安全保障體系建設的著力點

劉紅軍

（河南廣播電視大學，河南 鄭州 450008）

河南省食品安全保障體系建設的著力點

劉紅軍

（河南廣播電視大學，河南 鄭州 450008）

建設河南省食品安全保障體系，應堅持預防為主、全程治理、風險治理、責任治理、社會治理和效能治理理念，強化源頭管理、過程管理和違法違紀責任，從“上合國法，下合省情，突出特色，便于執行”的視界，完善食品安全法規體系、管理體系、科技支撐體系、環境治理體系和社會保障體系。

食品安全；預防為主；風險治理；科技支撐；保障體系

進入21世紀以來，特別是“十一五”期間，我省在提高食品安全水平上取得巨大成績。但還應看到，近期媒體披露的涉及我省食品安全的報道仍然不少，健全與發展河南省食品安全保障體系，提高食品安全保障水平還有很長的路要走。明確河南省食品安全保障體系建設的著力點，對于提高食品安全保障水平意義重大，本文試就此問題予以論述。

一、河南省食品安全保障體系的內涵、結構、建設原則與理念

1.河南省食品安全保障體系的內涵、結構與建設原則

（1）食品安全保障體系概念內涵

關于食品安全保障體系概念的內涵，多數食品安全研究文獻未述明。綜合學術界的前期研究成果，可以認為，食品安全保障體系是，為保障食品安全，由食品安全管理者、食品安全科技研究者、食品生產經營者、消費者等食品鏈所涉方構成的互相聯系、互相制約、有序可控的開放性復雜巨系統。

（2）食品安全保障體系的結構

關于食品安全保障體系的結構，學術界表述不一。一種觀點認為，食品安全保障體系大致包括標準體系、評估體系、監測體系和管理體系四個方面。［1］另一種觀點認為，食品安全保障體系包括構造層、關系層和機制層。［2］綜合上述研究成果，可以把食品安全保障體系的內部結構大致劃分為保障隊伍與硬件設施、科技支撐體系、制度體系（含法規體系、規管制度體系）、社會保障體系和環境保障體系等幾個互相聯系、互相制約的子系統。

（3）河南省食品安全保障體系建設原則

食品安全保障體系建設可在全球、國家集團（如歐盟）、國家、地區或領域及企業等不同的層面展開。河南省食品安全保障體系屬省域體系，是我國食品安全保障體系的重要組成部分。建設河南省食品安全保障體系，應堅持“上合國法，下合省情,突出特色，便于執行”的原則。上合國法，就是符合國家食品安全有關法律法規；下合省情，就是符合河南省的省情實際；突出特色，就是突出河南省特色；便于執行，就是突出適用性、操作性、具體性，能夠有效提升河南省食品安全水平。

2.河南省食品安全保障體系的建設理念

任何科技創新與制度創新，都不是空中樓閣，都應構建在科學的理論基礎之上。綜合國內外食品安全保障先進理論與成功實踐，可以認為，建設河南省食品安全保障體系，應遵循以下理念：

（1）預防為主理念

預防為主是古今中外治水、醫療、食品安全保障的理念與方法。孫思邈《千金方》中“上醫治未病之病”，《黃帝內經》中“圣人不治已病治未病”，［3］現代西方發達國家廣泛應用的HACCP、GAP、GMP等食品安全控制理論、技術與方法，均強調預防的重要性。［4］食品鏈是一個龐大的開放系統，只有堅持預防為主，才能最有效、最可靠、最經濟地提高食品安全水平。根據預防為主理念，構建食品安全保障體系，應當強化源頭管理，防患于未然，最大限度地消減食品不安全因素與隱患，把問題解決在萌芽狀態，搞好技術預防、制度預防、措施預防和社會預防。

（2）全程治理理念

全程治理是現代食品安全控制理論的基本理念。［5］該理論的基本點是，把食品安全的控制措施，建立在從農田到餐桌、從生產到消費的整個食品鏈上。根據全程治理理念，構建食品安全保障體系，應當對食品生產經營 （從農田到餐桌、從生產到消費）進行全過程的治理，做到食品安全規管制度對整個食品鏈的全程覆蓋、全程預防和食品安全措施的全面化、系統化與一體化。

（3）風險治理理念

風險治理是食品安全風險分析理論的基本理念。其基本點是，應用已掌握的科學技術知識和信息，分析食源性危害出現的可能性及其后果的嚴重性，確定食品安全保護水平，采取必要的行動，使消費的食品在風險方面處于可接受水平的系統方法。［6］風險治理是現代食品安全保障體系的科學基礎。根據風險治理理念，構建食品安全保障體系，應當建設先進的食品安全科技支撐系統，科學實施風險分析，搞好食品安全風險評估、風險管理和風險交流。

（4）責任治理理念

責任治理是利益相關者理論的基本理念。根據利益相關者理論，政府、農戶、生產商、銷售商、消費者等利益相關者在食品安全保障中都有各自相應的責任和權利。［7］根據責任治理理念，構建食品安全保障體系，應當建立健全食品安全責任體系，明確規定利益相關者的政治責任、法律責任和社會責任。根據當前食品安全形勢，要加重對違規、違法和不作為責任的處罰力度。

（5）社會治理理念

社會治理是現代西方社會治理理論的基本理念。該理論強調治理主體多元化，管理對象的全面參與和管理過程的上下互動。［8］根據社會治理理念，建構食品安全保障體系，應當健全社會保障體系，堅持食品安全治理主體的多元化，把保障食品安全作為全社會的共同責任，在充分發揮政府治理作用的同時，積極推動企業、消費者、食品行業協會、社會團體、群眾自治組織和新聞媒體等參與食品安全治理。

（6）效能治理理念

效能治理是新公共服務理論的重要理念。［9］效能治理強調功效與價值、目的和手段、過程與結果的統一。根據效能治理理念，構建食品安全保障體系，應完善監管體系，在監管體制、規則、資源、隊伍諸方面，均進行必要的整合和集中，減少治理成本，提高監管效能，有效提升食品安全保障水平。

二、完善河南省食品安全保障體系的著力點

1.完善河南省食品安全法規體系

（1）正確把握構建河南省食品安全法規體系的基本方向

①正確把握合法性與先進性、科學性、適用性的關系

一是堅持合法性原則。河南省食品安全法規體系是國家法規體系的重要組成部分，構建河南省食品安全地方性法規體系，必須與國家法規體系保持一致，堅持合法性原則。所謂合法性，就是與國家的基本法、部門法、實體法、程序法等上位法相契合，堅持國家法律的基本原則、基本精神，有明確的法律依據，否則就是非法的。

二是堅持先進性與科學性原則。堅持先進性與科學性，就是運用現代先進的、科學的立法理念與技術來創制我省食品安全地方性法規規范。并在制定我省食品安全標準，建構檢驗檢測體系、預警體系、監管體系、信息體系、信用體系等食品安全保障子系統的過程中，吸收與應用自然、社會、人類思維一切領域的先進科研成果。

三是堅持適用性原則。堅持適用性原則，就是從河南省省情實際出發，在保持與國家基本法、部門法、實體法、程序法等上位法相契合的基礎上，創制適合河南省經濟與社會發展實際需要的、能切實規制河南省食品安全的地方性法律規范。

②貫徹上位法精神，強化地方性法規的特色性、具體性、嚴密性、操作性

一是體現河南特色。要在上位法基礎上，根據河南政治、經濟、文化與社會情況，針對河南的特點，分析特殊矛盾，解決特有問題，探索河南食品安全保障特有規律，并依據其特有規律，實施河南省食品安全法規制度創新，在國家法規體系中體現河南特色。

二是體現地方性法規的具體性、嚴密性、操作性。近幾年，國家為加強食品安全出臺了一些法律法規。其中一些規定比較原則。要貫徹國家的食品安全法規，需要結合河南省的實際，將上位法具體化、精細化，增強可操作性。

三是體現地方性法規的配套性。由于多種原因，當前我國食品安全法規體系還不夠完善，不少方面還不十分具體。我省食品安全法規的創制，要緊隨食品安全形勢的發展變化，搞好對上位法的配套與補充。

（2）我省食品安全法規體系的構建重點

①完善我省食品安全保障體制

我國食品安全現實行多級遞階管理與多段遞階管理相結合的管理體制。在縱向管理上與國家行政管理層次相匹配，實行多級遞階管理。在橫向管理上與國家行政管理內設機構相匹配，實行“一個監管環節由一個部門監管”的分段遞階管理。當前我省應建全與完善以各級政府牽頭，相關職能部門分段管理的食品安全全程監管體制。其著力點是：

第一，強化各級食品安全委員會職責，加強對食品安全工作的領導。各級政府要健全與完善食品安全委員會，令其代表政府對區域內食品安全治理負總責，相關職能部門按照職責分工各自承擔管理職責。

第二，完善食品安全橫向監管體制。牢固堅持“一個監管環節由一個部門監管”的原則，切實實施分段遞階管理。其著力點是：明確界分衛生、農業、林業、漁業、商務、質量技術監督、工商行政管理、食品藥品監督管理等有關部門的職責。明確各環節結合部、交叉部的監管責任，形成不交叉，不脫節，環環相扣的監管鏈條，避免因接口不明確而發生推諉扯皮問題。要明確“前店后坊”等現場制售食品業態的監管職責。

第三，完善食品安全縱向監管體制。其著力點是：完善各級政府對食品安全負總責體制與屬地管理體制。堅決消除地方保護，強化食品安全行政問責制。當出現地區性重大食品安全事件時，當地行政責任人要承擔相應的后果。執法機關有執法不嚴或利用職務之便牟取私利的情況時，政府應嚴格按照相關規定進行處理。

②加快我省食品安全法規立法進度

現階段我省食品安全地方性法規存在陳舊、粗疏等問題?！逗幽鲜∈称沸l生條例》、《河南省植物檢疫實施辦法》、《河南省生豬屠宰管理條例》等法規均為上世紀八九十年代出臺，不少規定已經不適合當前食品安全保護的需要。根據當前實際，我省應抓緊制定與出臺《河南省食品安全條例》（或《河南省實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》）、《河南省食品生產加工小作坊和食品攤販管理辦法》、《河南省食品市場準入管理辦法》、《河南省食品流通過程監管辦法》、《河南省食品衛生許可證發放管理細則》、《河南省食品從業人員衛生規范》等。

③強化食品安全責任

我省應出臺有關法規，在強化食品安全責任方面，緊扣我省實際，做出全面具體的規范。其著力點是：強化食品生產經營許可，進一步明確食品生產經營的相應義務。完善禁止生產經營的食品目錄，明確禁止生產經營的食品范圍。進一步明確食用農產品在流通過程中相關主體的管理責任。針對小作坊、攤販的食品經營活動及其監管提出細致具體的規范和要求。對從事餐飲具集中消毒的經營者實施衛生許可，以加強監管。加重食品生產經營者、管理者的違規違法責任，加大對違規違法行為的打擊力度。

2.完善我省食品安全管理體系

（1）完善我省食品安全管理制度

①完善產品質量認證制度

我省是一個農產品、食品大省，目前已開展食品質量安全市場準入認證、無公害農產品認證、綠色食品認證、有機食品認證與綠色市場認證。我省現階段應以無公害農產品質量認證為重點，圍繞無公害農產品質量認證建立食品安全質量認證制度。其著力點是：緊緊圍繞農產品、食品的質量安全管理，責成各級農業和食品行政主管部門，加大無公害農產品認證的力度、步伐與規模。要完善無公害農產品認證工作體系，形成全省統一、運轉有效的工作機制。進一步提高無公害農產品認證標志的社會知名度。積極推進統一認證、統一標志、統一標準、統一監督和統一管理的質量認證“五個統一”制度。突出產地認定，推進農產品認證。強化標志管理和證后監督，堅決打擊、取締花錢買標志的現象，轉變食品質量認證宣傳方式。

②完善食品衛生管理制度

第一，完善食品生產衛生制度。我省應出臺具體措施，鼓勵生產經營者實施危害分析與關鍵控制點體系（HACCP）等國外先進的食品生產經營制度，實施 “良好生產規范”（GMP）、良好農業規范（GAP）、衛生標準操作程序（SSOP）。第二，完善食品銷售與餐飲經營衛生制度。第三，完善食品衛生監管制度。完善食品生產經營企業的衛生許可證制度；加強對各類食品進行衛生學監測和檢驗；強化對利用新材料生產的新食品、食品添加劑和食品用工具、容器、設備、包裝材料的衛生學鑒定。加強對食品從業人員的健康檢查；強化對食品生產經營過程進行現場檢查和巡回監督；依法查處食品衛生違規違法案件。

③建立健全食品質量安全追溯制度

所謂食品質量追溯制度，就是通過建立一個蘊含從初級產品到最終消費品各個階段資料的食品信息庫，來確定產品的身份、歷史和來源，監測與控制不安全食品對消費者的影響。建立健全我省食品質量安全追溯制度的著力點是：建立健全生產經營信息記錄制度、食品及其材料標識制度和電子化食品安全追溯系統（平臺），完善我省數字化食品安全信息數據庫。

④完善我省食品安全信用制度

建構完善的食品安全信用制度，有利于從根本上保障消費者的身體健康和生命安全。完善這一制度的著力點是：完善我省食品安全信用管理體制，加強食品安全信用管理的領導與協調；在人力、物力、財力上加大投入，落實專人和專項資金，為做好食品安全信用管理工作提供保障。建立健全食品安全信用體系長效管理機制。完善我省食品安全信用信息征集制度、信用評價制度、信用披露制度和獎懲制度。

⑤建立健全食品安全應急制度

建立健全這一制度的著力點是：第一，加強領導，建立健全各級食品安全應急指揮系統。應根據中央統一指揮，地方分級負責的原則，建立各級食品安全應急指揮中心，對突發食品安全事件實行統一指揮、統一部署、統一行動。建設反應快捷、運轉高效、信息準確的應急管理信息和指揮平臺。第二，完善食品安全事故應急預案，明確政府、企業和公民的職責。第三，加強食品安全應急物資、資金、機構與人員保障。第四，制定周詳的食品安全應急措施。制定查找食品安全事故成因、源頭與應對重點的措施；制定有效的救治措施和損害控制處理措施；廣泛動員社會力量，促進全民參與食品安全應急管理。

（2）強化食品安全監管隊伍、機制與措施

①加強食品安全監管隊伍建設

其著力點是：增加基層食品安全監管隊伍人員編制，改善當前監管力量不足的狀況；提高食品安全監管隊伍人員素質；健全食品安全基層監管網絡。在鄉鎮所在地設立食品安全監管部門的延伸機構。建立與完善鄉鎮食品安全監管辦，充實監督協管員。健全食品安全行業協會，強化行業自律。

②完善我省食品安全監管機制

其著力點是：進一步加強食品安全監管的組織協調機制、目標考核機制、綜合評價機制、信用考核機制和責任追究機制。對非法生產經營高毒農藥、獸藥、瘦肉精、三聚氰胺等有毒有害物質的窩點、渠道，要堅決查處打擊。對明知禁用，人為添加有毒有害物質的種植、養殖等食品生產經營單位與個人，其主觀惡意明顯，社會危害極大，要依法嚴懲。對非法制售、使用有毒有害物質疏于監管，嚴重失職，導致其流入種植、養殖等生產經營環節，造成嚴重后果的地方政府及其職能部門及其責任人，要依法依紀追究責任。對執法不嚴，有法不依，徇私舞弊，與不法分子沆瀣一氣，給群眾生命健康造成極大隱患的動植物檢驗檢疫人員，必須毫不手軟地依法嚴懲。

③強化食品安全監管措施

第一，加強對農業生產環節的監管。一是加強對農業投入品的監管力度。要開展經常性的農藥市場監管活動，嚴厲打擊違法生產經營禁用高毒農藥的行為。要認真開展飼料質量安全監測，查處在飼料原料和產品中添加有毒有害化學物質的行為。要把肉類、禽蛋、食用水產品、蔬菜、水果和茶葉中農藥殘留、有毒有害化學物質作為監測與查處的重點。二是規范種植戶、養殖戶生產行為。各級政府應制定詳細的農產品生產規章，規定農民在農業生產中詳細記錄有關原材料、畜牧生產方式、動物遷移以及銷售情況，以協助實施質量安全監控措施并實現食品的可追溯性。在農業生產經營過程中，引導農民實施良好農業操作規范（GAP）、良好獸醫操作規范（GVP）、良好水產養殖規范（GAGP）和良好管理操作規范（GMP。在生產環境方面，應積極推行清潔生產，強化環境管理，加強綠色技術應用。三是提升農業產業化水平，推進農業發展方式轉變?？赏ㄟ^示范園區帶動、龍頭企業拉動、新型組織推動、服務體系聯動等轉變農業發展方式。同時，加大對違規違法使用農藥、獸藥與添加劑的打擊力度。

第二，加強對食品生產企業的監管。一是要加強對食品添加劑、食品配料等食品投入品生產與使用的監管。建立食品添加劑備案制度和食品配料備案制度。二是強化過程管理，引導食品生產企業實施風險分析和關鍵監控點制度（HACCP），實施良好管理操作規范（GMP）、衛生標準操作程序（SSOP）等。三是要加大對食品生產加工環節的整頓力度，加大食品質量監督抽查和執法打假打劣力度。要對食品安全風險較高、投訴舉報較多的小企業、小作坊進行大力整頓，解決行業內影響食品安全的普遍問題。

第三，加強對流通環節的監管。完善食品質量安全市場準入制度，推行分級分類監管制度。進一步完善食品市場行政監管、經營者自律和社會監督等長效監管機制。深入開展重點品種、重點區域、重點企業、重點市場和季節性、節日性食品市場的專項執法檢查。加大對食品流通環節的整頓力度。嚴格食品流通許可制度和食品經營主體市場準入，查處無證、無照經營和超范圍經營食品的行為。通過改善和提高食品流通環境與服務質量，合理引導居民消費。

第四，加強對消費環節的監管。進一步規范衛生許可，嚴格準入制度；強化小餐飲衛生監管，完善食品原料索證制度，大力推進餐飲業衛生監督情況公示制度試點，完善餐飲從業人員健康管理制度。加大對餐飲服務環節的整頓力度。嚴格餐飲服務許可制度，查處無證經營行為。以學校食堂、建筑工地食堂、農家樂旅游點、小型餐飲單位為重點，加大重點環節的監督檢查力度，開展餐飲消費環節專項整治和專項檢查。

3.發展我省食品安全科技支撐體系

（1）建立健全食品安全風險評估系統

食品安全風險評估系統是現代食品安全科技支撐系統的重要支撐基元。我省應積極參與國家食品安全風險評估體系建設，并在國家食品安全風險評估體系的框架內，完善與本省相關的食品安全風險評估系統。要根據國家有關法律法規，成立省、市、縣的食品安全專家委員會。

（2）完善食品安全標準體系

食品安全標準是生產經營安全食品的基礎。完善我省食品安全標準體系的著力點是：積極參與研究制定國家食品標準，并根據河南省食品安全管理的需要構建本省地方的食品安全標準體系。加大對食品安全國家標準與國際先進標準的實施力度，完善我省食品安全地方標準。近期的重點是抓好可食用農產品、加工食品地方標準的修訂與完善。要對不適應食品安全需要的我省地方性技術法規、標準進行整合、修訂，依據風險評估結果，參照國際標準、國際食品安全風險評估結果和國家標準，制定符合我省實際的省域食品安全標準。要積極推進我省食品安全企業標準的建立與完善。建立食品安全標準的完善機制。健全食品安全標準的問題反饋機制和信息集成傳播機制。

（3）完善我省食品安全檢驗檢測體系

第一，加大投入力度，提升我省檢驗檢測機構的檢驗保障能力。隨著現代毒理學、醫學與食品安全學的進步和人們對食品安全機理認識的深化，食品檢測指標限量值的逐步降低，食品安全對檢測技術的要求越來越高。為適應新形勢下的檢測工作，各級政府應該加大食品安全科技的投入，加強質檢機構硬件建設，不斷充實新的儀器設備，配備先進的測試手段。第二，要整合食品安全檢驗檢測機構，強化食品安全檢驗檢測體系建設。要建立功能強大的檢驗檢測資源數據庫、數據庫群和相應的網站。第三，建立健全我省食品安全檢驗檢測機制，提升檢驗檢測管理的科學性、資源的社會性和信息的共享性。

（4）加強我省食品安全信息體系建設

信息體系是食品安全保障體系的重要科技支撐。加強我省食品安全信息體系建設的著力點是：明確省、市、縣人民政府及其有關部門關于食品安全信息的管理職責。建立統一、協調和權威的食品安全信息收集和分析機制。建立健全多元化的食品安全信息網絡，建立現代化的食品安全信息收集與分析、跟蹤、風險預警、信息發布系統和信息咨詢服務系統等，推進信息共建共享。

4.完善與發展我省環境治理體系

環境污染是影響食品安全的重要原因，完善與發展環境治理體系，是食品安全的治本之策，也是建設與發展我省食品安全保障體系的必然要求。完善與發展我省環境治理體系的著力點是：

（1）強化各級政府的環境治理責任

各級政府要對本轄區的環境質量負責，充分認識走可持續發展道路的重要性，在研究經濟社會發展的重大戰略和重大項目時，應充分考慮環境保護的要求。要完善環境保護行政領導責任制，真正做到一把手親自抓、負總責，真正落實主要污染物排放總量控制計劃。

（2）調整產業結構，轉變生產方式，改善能源消費結構，防治各類環境污染

在制定本轄區經濟發展綜合決策、能源工業發展、產業發展政策及相關經濟政策中應充分考慮保護大氣環境和控制大氣污染；要應用先進環境保護技術，淘汰高污染產業，大力發展清潔型、環境保護型產業，防治大氣、水體污染。要發展清潔能源，改善能源消費結構；要淘汰落后生產工藝，防治工業廢氣廢水污染。要實行先進生產方式與技術，防治化肥、農藥、重金屬對土壤的污染。

（3）完善環境監督管理制度

要進一步加強大氣、水體、土壤污染防治的制度建設。加強城市煙塵控制區的監管，提高建設煙控區標準和監測頻率，配備煙塵總量計量裝置。要完善我省環境管理體制，加強環境保護執法監督管理。

5.發展我省食品安全社會保障體系

建設食品安全保障體系是一個復雜的社會化系統工程。建設與發展食品安全社會保障體系，是建設與發展我省食品安全保障體系的重要內容。其著力點是：

（1）建設與發展我省食品安全社會監督體系。

一是建立健全多元化食品安全社會監督組織。大力發展食品生產經營行業協會，建立健全各層級食品安全檢測協會和消費者協會。二是強化對食品安全社會輿論監督。三是強化人民群眾對食品安全的監督，如，建立食品安全個人激勵制度。

（2）發展我省食品安全社會教育體系

第一，對全民進行食品安全知識的宣傳教育，利用一切媒體宣傳食品安全科普知識。第二，強化對各類人員的食品安全知識培訓。開展對食品從業人員、食品安全管理人員的培訓，通過各種培訓，提高食品生產經營者、管理者、消費者的食品安全素質。

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F211

A

1671-2862（2011）01-0030-03

2011－02－24

2009年河南省人民政府決策研究課題《河南省食品安全保障體系研究》

劉紅軍，男，河南廣播電視大學教授，研究方向：管理學、教育學。