淺論公共財政與政府職能的互動機制

陳清恒

（貴州省黔南州委黨校，貴州 都勻 558000）

淺論公共財政與政府職能的互動機制

陳清恒

（貴州省黔南州委黨校，貴州 都勻 558000）

財政收支活動可折射出政府職能的傾向性，反之，政府在履行職能過程中或多或少地牽涉到財政收支活動。在實踐中，各地政府職能的“越位”、“缺位”和“錯位”現象無不在財政收支上反映出來。所以，建議通過增強財政收支的規范性來有效約束政府的權限，同時，要通過厘定政府職能范圍來更好地規范財政收支，從而建立起政府職能與公共財政的互動機制。

公共財政；政府職能；互動機制

一、政府職能與公共財政的關系

1.理性分析

政府職能是指政府對國家和社會經濟的發展應具有的職責和功能，它揭示了政府在社會經濟中的基本方向和基本作用，即回答了政府在社會經濟活動中“應該做什么，不應該做什么”的問題。公共財政是指“以國家（或政府）為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能、提供公共產品以滿足社會公共需要的經濟活動”。［1］從這個定義來看，公共財政是政府職能的物質基礎，政府職能的調整與轉變則是決定公共財政活動的根本前提。［2］

財政收支是政府的行政行為之一，而且政府的其他行政行為也與財政收支有著不同程度的聯系。因此，考察政府財政收支資金流向、功能與績效也是研究政府職能的一個重要渠道。

2.歷史分析

從我國財政收支的歷史變遷可以看出政府職能的演變軌跡。

在計劃經濟時期，由于經濟成分單一，國有或集體經濟成分在整個國民經濟中占極大的比重。政府既是企業管理者，又是社會管理者，所以財政收入主要來源于國有（或帶準國有性質的集體經濟——準國有）經濟實體，財政支出也主要投向國有（或準國有）經濟實體。如1978年，全國財政收入的86.8%來自國有經濟單位的繳款，如果再加上準國有經濟單位的繳款，便幾乎是清一色的來自國有制經濟單位。同年財政支出中，花在國有經濟單位的錢也占財政支出的絕大多數。

而進入市場經濟時期以后，政府角色發生改變，從“企業管理者”角色中退出，只承擔“社會管理者”角色。“政企分開”的理念開始進入理論視野，并成為政府職能轉變的政策導向。這種轉變也反映到財政收支上。到2003年，財政收入中來自國有經濟單位的比重退居29.5%，財政支出中投向國有資產的基本建設支出已經不足10%，［3］而教科文衛、福利保障、國防、城市基礎設施建設、環保等公共支出的比例則都在增長中。

由此看出，政府收支結構的調整，與政府職能范圍的調整息息相關。既然從計劃經濟到市場經濟的轉軌過程中的財政收支變化，反映了政府職能的變化，那么，可以通俗地說，財政收支是政府職能的“風向標”。這就給我們從公共財政建設的角度研究政府職能轉變提供了一個視角。

二、從現行公共財政收支考察我國政府職能存在的問題

1.以財政干預微觀市場，折射政府職能“越位”

政府職能越位，是指政府做了不屬于政府權限之事。我們知道，在市場經濟體制下，政府只能運用經濟杠桿對市場進行宏觀調控，而不是對微觀市場（個別的企業或居民）進行干預。如果政府濫用行政命令，將財政支出對微觀市場進行干預，將會影響市場競爭的公平性。例如，從1990年到2005年這16年間，國有企業比非國有企業效益低了8473.3億元，與此同時，國有經濟在16年中吃進了國家撥付給的“經濟建設費”累計7萬多億。［4］這是中央政府在計劃經濟貫性影響下的職能“越位”，本質上是用非國有經濟的稅收貢獻來扶持國有經濟。地方政府對微觀經濟的干預消息也時常見諸媒體，如河南省新鄭市出資培訓企業老總①，北京市海淀區出資獎勵納稅大戶②。這些行政作為的動機盡管是善意的，但其財政支出并不符合市場經濟條件下的政府職能要求，客觀上影響了市場競爭的公平環境，所以此類財政支出方式反映出政府職能“越位”。

2.財政公共投入不足，折射政府職能“缺位”

經濟學界將我國的財政模式稱為 “生產性財政模式”或“建設性財政模式”，與西方國家的“公共財政模式”相區別。在這種財政模式下，過多的公共資源被用于生產建設等經濟服務支出，而用于社會公共服務性的支出就比較短缺。主要表現在教育、醫療、文化、環保方面的投入不足。這就造成了政府職能的“缺位”，即政府部門在某些應該有所作為的方面沒有作為，或者說把本應由政府負責的項目交給了市場。

3.財政收支不規范，折射政府職能“錯位”

所謂政府職能錯位，是指政府內部發生的職能混亂現象，即你干我的事，我越你的權，涉及部門利益時互相爭奪、涉及部門責任時互相推諉。

公共財政是一種“契約型”（法制化、規范化）的財政制度，法制化的政府必須“職能分明，各司其職”。如果財政收支“契約”不明朗，必然對政府職能權限產生負面影響。

第一，稅收制度不完善。據統計，我國2002年共查出與國家稅法不符的涉稅文件1458份，其中稅務機關內部文件387份，地方黨政和其他部門文件1071份。各地違反稅收制度亂收金額達21.4億。如果職能界限清晰，這些違法違規案件應該會得到及時遏止的。

第二，政府收費缺乏規范。公共財政制度的一個基本要求是由財政稅務部門總攬政府收支。然而，我國幾乎每個政府部門都可以向百姓或企業索取費用。中央黨校校委研究室副主任周天勇曾經在一個座談會上說，全國各級政府統計內的預算外收費高達5000億元，統計外的預算外收入至少3000億元，兩項相加即超過8000億元，相當于當年財政收入的四分之一，而這些絕大部分來源于政府亂收費和亂罰款③。

第三，財政預算缺乏剛性約束，財政收支缺乏有效監督。我國的現行憲法雖然明確規定了各級人大審查和批準各級政府編制的預算、監督預算執行，但是，由于預算監督的法律制度不完善，人民代表大會對預算的監督往往流于“走過場”，公共財政很容易陷入失控狀態。

三、建立公共財政與政府職能互動機制

從上述政府職能“越位”、“缺位”和“錯位”現象及其與財政收支的內在關聯性可以看出，一方面，只要我們能夠進一步規范公共財政收支，就可以使政府職能范圍更清晰；另一方面，只要我們實現了政府職能的轉變，同樣可以進一步規范公共財政的收支結構。因此，應該以法制化為基礎，建立財政收支與政府職能的互動機制，使公共財政體制與政府職能轉變兩者互相作用、互相促進、相互完善。

1.進一步規范財政收支，以財政收支規則約束政府職能范圍

從財政角度來考察政府職能的“越位”、“缺位”和“錯位”的原因，可以說很大程度上是由于財政規范性缺失所致。主要表現為財政法制化程度低，具體體現在以下方面：

（1）立法滯后：改革開放已經30多年了，過去許多財政法規已不適應當前現實，但由于清理廢止工作沒能及時跟上，這些財政法規仍舊有效，從而不同程度地束縛著人們的思想和行為，對財政工作的發展造成制約。

（2）立法空白：一些基本的和必需的重要財政法規（如《財政法》）至今還沒有出臺。［6］

（3）立法層次空白：我國的《憲法》中沒有關于財政體制的規定，其他的基本法律也很少涉及，絕大多數的財政法律、法規都是以行政機關制定的行政規則、條例、政策等形式表現出來。現行的2000多件財政法律、法規（僅指中央級立法）中，由全國人大及其常委會制定的可謂鳳毛麟角；在行政法規中又以財政部制定或由財政部和其他部委聯合制定的規章制度所占比例最大。［7］

財政法規不健全，必然導致財政收支無法可依，無章可循，最后只能以政策代替法律，進而造成收支不規范、標準不統一，財政收支也完全服從于“長官意志”或部門利益。因此，加強財政立法，規范財政收支，從而規范政府職能，可以說已經成為建立健全公共財政體制的一項緊迫工作。

2.進一步厘定政府職能，建立規范的公共財政收支體系

理清政府職能界限，從而規范財政收支，可沿著這樣的思路去進行：首先，要明確全部社會經濟部門中的“私人部門”和“公共部門”的界限，這是界定政府職能的出發點。正如美國著名經濟學家理查德·馬斯格雷夫所說：“以資源利用的決定為轉移并以私人需要與公共需要之間的區別為基礎。這種區別是我們所關心的，因為這是財政職能的核心。”［8］私人部門是指生產和提供具有競爭性和排他性的物品的部門。公共部門即生產社會公共產品的領域，如國防、教育、社會保險、醫療保健、福利規劃等。在市場經濟條件下，公共產品如果由市場來提供，就會出現市場經濟理論上說的“搭便車”現象。并且由于市場機制的缺陷，如外部效應問題、社會公平問題、宏觀經濟波動問題等，使得我們必須求助于公共部門——政府。這是市場經濟條件下政府產生和存在的合理性所在。

明確“私人部門”和“公共部門”的界限后，政府職能范圍就可以從理論上理順了——“公共部門”是界定政府職能的落腳點，也是確定財政收支結構的最重要的參照物。

厘定政府職能后，財政收支范圍應該嚴格限制在政府職能框架內。具體地說，凡是屬于公共需要領域的或市場機制不能解決的項目，公共財政必須積極介入；反之，公共財政應該堅決退出。

注 釋：

①引自《政府出資20萬元為企業老總充電》.新華網河南頻道，http：//www.xinhuanet.com/chinanews/2004-05/16/content_21 33391.htm，2004-5-16.

②引自《納稅大戶獲豐田車獎勵》.京華時報，2005-3-30.

③引自廉軍的 《用法律規范行政亂收費亂罰款行為》.中國政府門戶網站 http：//www.gov.cn/zwhd/2005-08/12/content_21932.htm，2005-08-12.

［1］胡海.論公共財政與行政成本［J］.湖南財經高等專科學校學報，2007，23，（108）：28.

［2］楊國棟.公共財政視角下的地方服務型政府建設與制度選擇［J］.福建論壇，2007，（8）：22.

［3］高培勇.公共化：公共財政的實質［N］.人民日報，2004-10-22.

［4］思源.中國財政支出結構的過去現在與未來——建立民生財政的設想［J］.炎黃春秋，2008，（4）：12-19.

［5］樊明成.新時期實現我國教育投入目標的財政能力分析［J］.國家教育行政學院學報，2008，（9）：49-53.

［6］吳士海，張蓉，劉哀鴻.我國財政法規體系問題研究［J］.時代財會，2002，（3）：13-16.

［7］劉建發.我國財政立法存在的問題及對策［J］.科技創業月刊，2008，（12）：146-147.

［8］馮秀華，傅東.公共財政：社會主義市場經濟的必然選擇［J］.中國財政，1999，（6）.

F123

A

1671-2862（2011）01-0025-02

2010－11－20

陳清恒，男，布依族，貴州長順人，中共黔南州委黨校經濟學講師，研究方向：公共經濟。