“釣魚執法”的程序違法性思考

楊愛軍

（安徽師范大學 政法學院，安徽 蕪湖 241003）

“釣魚執法”的程序違法性思考

楊愛軍

（安徽師范大學 政法學院，安徽 蕪湖 241003）

依法行政是社會主義法治理念的基本要求，上海“釣魚執法”事件再次暴露了我國行政機關行政執法過程中的程序違法問題。依法行政不僅包括實體合法，還應當包括程序合法。本文對“釣魚執法”事件中暴露的程序違法問題進行了梳理與思考，以期對完善我國行政機關的行政執法有所裨益。

“釣魚執法”；程序違法；依法行政

上海“釣魚執法”事件的大幕雖然已經落下，但是其暴露出的行政機關在行政執法過程中存在的程序違法問題，與當下“十二五”規劃中的轉變和縮減政府的行政職能，限制行政權力的要求不符。這就要求我們必須對“釣魚式”執法進行新的思考。

一、“釣魚執法”在程序違法方面的表現

依法行政須實體合法，亦須程序合法，程序違反即為違法。［1］上海市“釣魚執法”事件程序違法主要表現在以下幾個方面：

1.違反告知制度

行政主體作出影響行政相對人權益的行為，應事先告知該行為的內容，包括行為的時間、地點、主要過程，作出該行為的事實根據和法律依據，相對人對該行為依法享有的權利等。《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。在本事件中，孫中界是在處罰單被蓋的情況下簽署的，他根本不清楚單子的具體內容，孫中界所受到的處罰是在違反告知制度下作出的，這種處罰顯然是違法的。

2.違反情報公開制度

情報公開包括的內容非常廣泛，涉及行政法規、規章、行政政策、行政決策及行政機關據以作出相應決定的有關材料、行政統計資料、行政機關的有關工作制度、辦事規則及手續等。所有這些行政情報資料，凡是涉及行政相對人權利義務的，只要不屬于法律、法規規定應予以保密的范圍，都應該依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱和復制。［2］孫中界是在處罰單被蓋的情況下簽署的，執法機關并沒有向其告知處罰的依據、處罰理由、引用的法律條文等事項。所以執法機關的做法是違反情報公開制度的。

3.違反陳述和申辯制度

行政主體實施一定行政行為，在告知相對人后，相對人可能對該行政行為持有異議，認為該行政行為違法、不當。聽取行政相對人的陳述和申辯，不僅有助于保證行政決定的正確性，還有助于保障行政相對人的權利。《中華人民共和國行政處罰法》第三十二條規定當事人有權進行陳述和申辯。行政機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據，應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者證據成立的，行政機關應當采納。孫中界被執法人員不由分說地拉下車，逼迫其簽署了放棄申訴的聲明。這從根本上違反了上述法條的規定。

4.違反表明身份制度

《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條規定，行政機關在調查或者進行檢查時，執法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件。當事人或者有關人員應當如實回答詢問，并協助調查或者檢查，不得阻撓。詢問或者檢查應當制作筆錄。

本案中的執法人員在沒有向孫中界出示證件的情況下，強行拔下其鑰匙，扣押其證件，這顯然違背了執法人員在行政執法過程中表明身份的制度。

5.違反順序與法定程序關系

在正常的邏輯思維情況下，應該是首先存在違法行為，然后執法機關調查取證，最后依據所取得的證據給予違法行為人以行政處罰。羅豪才教授認為行政處罰的一般順序為立案——調查取證——聽取申辯和聽證——作出處罰決定四個主要方面。［3］在孫中界事件中，違法、取證、處罰三者是同時完成的，甚至可以說取證在違法行為實施之前就已經開始了，這顯然是不合理的，不合法的。這會無形中無限地擴大行政執法人員的行政權力，而行政相對人的地位會越發顯得弱勢。

6.違反說明理由制度

行政主體作出涉及行政相對人權益的決定、裁決，特別是作出對相對人權益有不利影響的決定、裁決，必須在決定書、裁決書中說明其事實根據、法律根據或行政主體的政策考慮。《中華人民共和國行政處罰法》第三十九條規定，行政機關給予相對人行政處罰，應在處罰決定書中載明當事人違法的事實和證據，以及處罰的依據。

7.處罰主體不合法

依照法律規定，涉及人身自由的行政處罰權只能由法定行政機關來行使，不得委托其他機關、組織代為行使。馬懷德教授指出，行政執法是十分嚴肅的事情，一切行使權力的方式和程序都應當依法進行，不能隨意將法定的執法權力委托給沒有執法主體資格的個人去行使，更不能采用市場化的方式將執法中的調查取證權委托出去，否則就會出現為執法而執法，為罰款而執法的畸形執法形式，甚至還會形成一個專業取證牟利的團伙，在缺乏任何管束的情況下，這類團伙就演化成了敲詐勒索的團體，十分可怕。

8.取證方式非法

《保護人人不受酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格待遇或處罰的宣言》中規定，執法人員不得施加、唆使或容許任何酷刑行為或其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰，也不得以上級命令或特殊情況，如戰爭狀態、戰爭威脅、對國家安全的威脅、國內政局不穩定或任何其他公共緊急情況，作為施行酷刑或其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰的理由。我認為我們應該將這里的“酷刑”、“不人道、殘忍或有辱人格的待遇或處罰”作最大化的解釋。上海執法人員以不讓孫中界撒尿的方式取得證據，這顯然違背了上述規定。

二、由“釣魚執法”事件引發的新思考

1.“釣魚執法”是對傳統美德的挑戰

中華民族是一個具有五千年悠久歷史的禮儀之邦，眾多優良的傳統美德已成為我們整個民族精神的重要支撐并且充滿生命力地走到現在。作為一個21世紀的中國人，作為一個繼承者，我們理應繼承和發揚民族的傳統美德。

孫中界事件發生不久，一個號稱是“史上最牛的車貼”躥紅于網絡——“本車拒絕一切搭載求助，臨盆產婦、車禍、中風、觸電、溺水，都不關我事，尤其是胃疼的。”車主拒載只為害怕“被釣”，如此車貼看似調侃，實則無奈。執法不等于“騙”法，我們是否能在真心幫助別人的同時也能感受到受助者的真誠？

當我們集體感嘆“好心當成驢肝肺”、“多一事不如少一事”的時候，行政執法部門的摻和，再次挑戰了公眾的道德底線，也激起了我們對“社會美德”的進一步反思。“釣魚執法”的危害性不僅在于讓好心人遭遇了處罰，其更大的危害是人們對于行政機關的公信力產生了懷疑。這類低劣的手段完全是對公眾道德與良知的挑戰，是對社會美德的踐踏，將導致公眾對“幫助”他人產生強烈的排斥。

2.行政執法必須以社會主義法治理念為指導

（1）執法為民是社會主義法治的本質特征

執法為民的基本內涵包括以下三個方面：一是以人為本。執法工作中堅持以人為本，就是要尊重人的法律主體地位，堅持把人作為執法工作的最高價值取向，突出人在執法中的地位和作用，強調尊重人、理解人、關心人，切實把維護人民群眾的合法權益，作為執法工作的出發點和歸宿。二是保障人權。尊重和保障人權，不僅是執法為民的應有之義，而且是執法為民的起碼標準。我國憲法規定國家尊重和保障人權。這是我們黨和國家的莊嚴承諾，也是執法機關應當遵守的基本原則。三是文明執法。文明執法是指執法機關和執法人員以社會主義法治理念為指導，以社會主義道德規范為依據，以文明的方式去執行法律，以高度的熱情去服務社會，以積極向上的精神風貌去影響社會而體現出的執法文明進步狀態。文明執法是執法為民的本質要求和外在體現。

（2）堅持依法行政是社會主義法治理念的基本要求

依法行政是社會主義法治的關鍵環節，是法治國家對政府行政活動提出的基本要求。首先，行政要合法、合理。行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；所采取的措施和手段應當必要、適當。沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響行政相對人的行政行為。其次，行政要公開。行政機關為了切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，在行政管理過程中，通過一定形式，依法將政務信息、行政事項、工資內容等主動及時地向社會公眾公開，以便于人民群眾知曉和監督。最后，依法行政能力和職業道德水平要不斷提高。公務人員依法行政能力和職業道德是指公務人員依據依法行政的原則和觀念，按照法定職責和權限實施行政行為并承擔相應行政責任的能力水平和職業道德素養。

3.必須加強行政執法環境建設

依法行政的環境包括依法行政法治環境、法律環境、組織環境、經濟環境、社會環境、文化環境、國際環境。［4］所謂依法行政環境是指行政主體依法履行職責過程中受到各種社會客觀條件的影響和制約，能夠影響行政主體活動的這些客觀因素，便是依法行政環境的內容。據報道，在上海一個區就發現千余名疑似執法部門雇傭的職業“釣餌”，一“釣鉤”月收入兩三千元到五六千元不等，“釣頭”月凈賺1萬至2萬元。2006年到2008年上海市黑車罰金共計8.27億元。“釣魚執法”催生了職業舉報群體，“執法”部門、鉤子、黑車成為互相依存鏈條，在黑色利益鏈條的驅動下，行政執法扭曲、變異為“打劫”，成為滋生腐敗的溫床。可以說，是利益的驅動推動了“釣魚執法”的盛行！

為了從源頭上杜絕“釣魚執法”，我們應該以社會主義法治理念為指導，加強行政執法環境建設。首先，加強行政執法人員立法為公、執法為民的法制思想教育。執法人員作為法律工作的第一線人員，代表著法律的正義，我們除了要求實體正義之外，我們還要求程序正義。程序違反就是違法，執法人員應深知這一點。其次，我認為徹底根除“釣魚執法”還必須要有執法過程中的司法監督新視角，即必須阻斷這種“黑色食物鏈”的形成。因為不論是職業“釣鉤”在高額獎勵這一利益驅動下單方面的惡，還是執法人員與職業“釣鉤”串通一氣的惡，都會把無辜民眾逼上一條絕路。行政機關依法行政應是自己的本職工作，不應該受利益的驅動來犧牲廣大不特定人員的利益。最后，有必要加強誠實信用教育。我們要嚴厲打擊黑車，但我們打擊黑車不能以犧牲我們華夏幾千年來的傳統美德為代價。中國人相信人“性本善”，西方人相信人“性本惡”。我認為執法人員在執法時應堅信“性本善”，只有在確切掌握了行政違法證據后，才可以對行政相對人進行行政處罰。

“釣魚執法”事件的大幕已經落下，留給我們的是無盡的思考，我堅信孫中界斷指必將推動中國行政執法朝著公正、人性、透明、合法的方向發展。

［1］湯德宗.行政程序法［A］.翁岳生,編行政法［M］.北京：中國法制出版社，2002：936-952.

［2］姜明安.行政執法研究［M］.北京：北京大學出版社，2004：200.

［3］羅豪才，主編［A］.行政法學.21世紀法學系列教材［M］.北京：北京大學出版社，2005，6：158—161.

［4］金國坤.依法行政環境研究［A］.法學論叢［C］.北京大學出版社，2003.

D915

A

1671-2862（2011）01-0020-02

2010－12－15

楊愛軍，男，安徽長豐人。安徽師范大學政法學院碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。