金浩茶油密召事件引發對完善我國食品召回制度的思考

付一津，石江水

（西南科技大學 研究生法學院，四川 綿陽 621010）

金浩茶油密召事件引發對完善我國食品召回制度的思考

付一津，石江水

（西南科技大學 研究生法學院，四川 綿陽 621010）

金浩茶油密召事件使一起質量個案演化成了一場公眾信用危機。本文從食品召回的現狀與不足著手，結合我國有關食品召回的最新立法，對我國食品召回制度提出了一些完善建議。

食品召回制度；監管主體責任追究制度；責令召回

2010年3月，金浩茶油被查出致癌物“苯并芘”嚴重超標，隨后當地政府與企業選擇了秘密召回方式。湖南質監局竟然為其隱瞞了長達半年，始終未向公眾公布。直到9月初，東窗事發。金浩茶油曾是在全國占據巨大市場份額的民營企業，若一開始政府及相關部門在召回程序中正確發揮自身監督職能，企業按照合法正當的程序召回產品，在改錯中改進，獲得公眾的諒解和市場認可，或許也不至于背負上如此沉重債務。事已至此，令人遺憾。輿論問責的同時，其反映的一系列問題更值得深思。近些年，類似的食品安全事故屢屢發生，食品安全事故不僅危害消費者的生命健康，挫傷民族企業的形象，同時還影響著社會穩定。“民以食為天”，防患于未然的食品召回制度作為食品安全監管體制的重要內容，不僅需要在法律層面進一步完善，在相關配套制度建設、政府及社會監督等方面更亟待改進和強化。

一、我國食品召回制度的概況

我國產品召回制度最先建立于汽車行業，食品召回制度是在產品召回制度的大背景下發展起來的。我國的食品召回制度最初在各地試行。2002年11月，北京率先試行“違規食品限期追回制度”，隨后廈門、吉林、杭州等地相繼推行菜肉召回制度，但實施由于僅限于區域范圍，配套制度不完備，加之監管不力，并未實現食品召回的系統管理。2006年8月，上海食品藥品監督管理局以規范性文件向社會公布了 《缺陷食品召回管理規定（試行）》，［1］這成為我國首部較為系統的缺陷食品召回方面的規定。2007年8月27日國家質量監督檢驗檢疫總局實施的《食品召回管理規定》，是第一部以國家名義頒布的食品召回的部門規章，其中對食品召回制度作出了明確的定義：即食品生產者按照規定程序，對由其生產原因造成的某一批次或類別的不安全食品，通過換貨、退貨、補充或修正消費說明等方式，及時消除或減少食品安全危害的活動。這意味著食品召回制度在我國正式確立，推動了我國食品召回的實質性進步。2009年6月1日正式實施的《食品安全法》，食品召回制度被提高到了法律層面，在完善相關配套制度、強化食品生產經營者社會責任等方面作出了有力舉措。

二、我國食品召回制度存在的問題

1.立法單薄，尚未深入人心

目前我國法律法規有關食品召回的規定僅停留在原則層面，缺乏實際操作中的細則，遠遠不能滿足市場經濟的發展。僅靠《食品安全法》一部立法無法使企業與消費者對食品召回形成理性認識，企業擔心食品召回會嚴重破壞品牌形象甚至導致破產。消費者則往往在今后很長一段時間抵制購買該品牌的任何產品。茶油致癌事件中，企業解釋秘密召回的理由為“擔心消息公布以后會對市場、對品牌造成影響”。可見單薄的立法尚不能使產品召回理念深入人心。

2.食品召回監管部門分工不清，監管不力

食品召回的有效運作有賴于法律的完善，同時也需要權威有效地監督管理機構。根據《食品召回管理規定》，食品召回管理工作采用食品召回“二級監管”的模式。國家質檢總局在職權范圍內統一組織、協調全國食品召回的監督管理工作，由省、自治區和直轄市質量技術監督部門在本行政區域內依法組織開展食品召回的監督管理工作。《食品安全法》又規定，縣級以上農業行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監督管理部門依據各自職責公布食品安全日常監督管理信息。可見，責令召回的主體是國家質檢總局，具體到地方政府質檢部門是否具有責令召回的權限，召回工作監督職責范圍大小等，規定相對模糊。食品召回涉及生產運輸銷售多個環節，多個部門同時監管往往會職責不清，實際上也為地方職責部門推諉責任提供了“灰色空間”。加之多數大型民營企業往往是本地區的經濟支柱、地方政府的稅收大戶，一定程度上促使地方政府加深對企業的偏袒與溺愛，甚至為追求經濟利益產生官商勾結。金浩茶油事件中政府秘而不宣，監督部門的理由是“我們沒有這個權限”。其中暴露出的食品召回監管問題已是不言而喻。

3.缺失有效的監管主體監管責任追究制度

《食品安全法》呈現了一大亮點，即加大了對第一責任人企業違法行為的處理力度，規定了10倍賠償金制度，提高企業違反食品召回制度的成本，足以起到威懾經營者的作用。監管主體在食品召回中同樣承擔著不可推卸的監督職責。對監管機關和監管人員的責任追究不重視，處罰力度不夠，以其他責任代替法律責任成為相關部門對食品安全監督不作為的因素之一。而目前我國食品召回監管主體責任追究的有效落實還存在著障礙。其一，《食品安全法》“法律責任”一章規定了政府監管不力的責任，責任形式僅涉及公務員的內部行政處分責任，對外部行政責任未作規定。其二，食品從田園到餐桌涉及多個環節，出現安全問題很難確定是哪個監管部門出現疏漏，沒有明確的被告也不利于受害者維權。

三、對完善食品召回制度的幾點思考

1.形成完善的食品召回法律制度體系

美國是最早建立食品召回制度的國家，其食品召回的法律依據主要是《聯邦肉產品檢驗法》（FMIA）、《禽產品檢驗法》（PPIA）、《食品、藥品及化妝品法》（FDCA）和《消費者產品安全法》（CPSA），［2］將召回食品細分為多個方面，分別由專門的政府召回機關管理，分工專業，職、權、責明確。此外，對食品召回程序規定得翔實明確，一旦出現問題各機關便能迅速作出反應。而我國《食品安全法》雖然以法律形式規定了食品召回制度，但并未對其進行專章規定，宏觀且缺乏可操作性。我國有必要借鑒美國做法，在現有《食品安全法》和《食品召回管理規定》的基礎上，制定專門的食品召回法律，制定科學可操作性的處理程序和相關的配套實施細則，形成一套良好高效的工作機制，真正實現消費者利益。

2.明確監管部門分工，加強監管力度

一方面，《食品安全法》設立了“食品安全委員會”，旨在克服中國食品安全多部門分段監管難以協調的問題，彌補了我國長期欠缺食品安全監管最高協調者的空白。“此種變革力度，在我國以行政機構主導食品安全監管體制框架下，可謂是最大力度的機構變革”。［3］另一方面，監管部門的監管措施應根據食品召回方式的不同而有所不同。當企業主動召回時，監督部門的監管重點應是及時向公眾公布召回結果。在責令召回的情況下，監管部門的召回重點還應包括對企業召回過程的控制。具體應包括及時向公眾發布企業召回信息、評估和批準由企業提出的食品召回計劃、評估食品召回進程、監督食品的無害化處理等內容。

3.形成有效監管主體監管責任追究制度

政府的職責在于維護公共利益。監管部門一方面應督促企業按照合法程序主動召回不安全食品或責令企業召回不安全食品；另一方面應及時公開抽檢結果及相關的企業食品召回信息，保護公眾的知情權，最大程度地減少不安全食品帶給消費者的人身危害。這既是政府的權利，同時也是不可推卸的責任。形成有效的監管主體監管責任追究制度，需完善食品監管行政責任的法律體系，規范行政責任構成要素，同時加大對政府的懲罰力度，這符合“有權必有責”的法治理念。金浩茶油事件被曝光后，去年9月15日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部正式對外公布《關于依法嚴懲危害食品安全犯罪活動的通知》。《通知》要求：對于包庇、縱容危害食品安全違法犯罪活動的腐敗分子，以及在食品安全監管和查處危害食品安全違法犯罪活動中收受賄賂、玩忽職守、濫用職權、徇私枉法、不履行法定職責的國家工作人員，要排除一切阻力和干擾，加大查處力度，依法從重處罰。可以看出政府對落實監管主體監管責任追究制度的決心。

4.建立食品企業誠信信息征集和披露體系

市場經濟是信用經濟，企業作為市場經濟最重要的微觀市場主體，加快企業誠信體系建設更應受到高度關注。建立食品企業誠信信息征集和披露體系既能克服企業與消費者之間存在的信息不對稱，保障了消費者知情權的實現，也有利于完善食品召回制度的薄弱環節。借鑒發達國家的經驗，食品企業誠信信息征集和披露體系的重點內容應當包括：規范企業誠信信息征集和披露的方式和內容，制定信用等級評定標準，建立企業誠信檔案，實現部門之間企業誠信信息共享，逐漸建立全國統一的食品企業誠信信息平臺及面向社會的食品企業誠信信息查詢系統和誠信信息公示披露系統。［4］同時，政府相關部門及專門機構也應相互協調配合，及時提供必要的監督與指導。

5.完善食品責令召回方式的適用情形

2010年7月1日實施的 《中華人民共和國侵權責任法》“產品責任”一章中對缺陷產品召回制度作出規定（《中華人民共和國侵權責任法》第46條）：“產品投入流通后發現存在缺陷的，生產者、銷售者應當及時采取警示、召回等補救措施。未及時采取補救措施或者補救措施不力造成損害的，應當承擔侵權責任。”這為產品召回訴訟請求提供了法律依據，那是否意味著被侵權人可以根據此法條要求商家采取下架、召回等措施？被侵權人勝訴后，法院應當判決生產者履行召回責任時采取主動召回方式還是由政府責令召回？法律對此還未進一步規定。設想若企業采取主動召回方式，政府務必要嚴格監督企業主動召回進程；若采取責令召回方式，建議在食品責令召回情形中引入第四種情形①，即被侵權人食品召回勝訴后可依據法院判決書申請監管部門責令召回②。這種構想確保了食品召回訴求在實際操作中的連貫性，且使食品召回訴求具有公益訴求的特點，為消費者維權提供了良好平臺。

注 釋：

①根據《食品召回管理規定》，食品召回主要分為兩種：一種是生產企業主動召回，另一種是責令召回。只要確認有以下三種情況之一，質檢總局就應當責令食品生產者召回不安全食品。這三種情況是：食品生產者故意隱瞞食品安全危害，或者食品生產者應當主動召回而不采取召回行動的；由于食品生產者的過錯造成食品安全危害擴大或再度發生的；國家監督抽查中發現食品生產者生產的食品存在安全隱患，可能對人體健康和生命安全造成損害的。

②事實上，在《侵權責任法》頒布前已有學者建議在責令召回情形中加入第四種情形即消費者發現問題后依法申請監管部門責令召回。詳見王宗玉的 《論我國食品召回制度的改革與完善》，http：//www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=48857，2010年4月21日。

［1］何悅.對我國食品召回制度有關問題的立法建議［J］.河北法學，2008，（26）：91-95.

［2］劉法輝，陳紅兵，高金燕.國內外食品召回制度的比較研究［J］.食品科學，2009，（30）：452-455.

［3］范海濤.食品召回制度即將修訂.http：//www.daja.net.cn/html /news/newsShow.jsp?id=64，2010年1月5日.

D920

A

1671-2862（2011）01-0018-02

2010－11－10

付一津，女，河南許昌人，西南科技大學研究生法學院碩士生；石江水，男，法學碩士，西南科技大學法學院教師。