我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與發(fā)展的思考

○魏海蘭

（武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與發(fā)展的思考

○魏海蘭

（武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

隨著人口老齡化的到來、社會(huì)和諧發(fā)展的需要和人民生活水平不斷提高的需要，養(yǎng)老問題愈來愈受到社會(huì)各界的關(guān)注和重視，處理好養(yǎng)老保險(xiǎn)的問題，是關(guān)乎民生、關(guān)乎國家安全穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大課題。本文圍繞我國養(yǎng)老保險(xiǎn)自建立以來的改革與發(fā)展成果進(jìn)行分析，并與西方一些發(fā)達(dá)國家的做法進(jìn)行比較，希望對未來養(yǎng)老金體系的建設(shè)和不斷完善有所幫助。

養(yǎng)老 改革 發(fā)展 思考

人類社會(huì)退休和養(yǎng)老金制度的建立與發(fā)展迄今只有一百多年的歷史。在此之前，人們往往工作到死亡為止，甚至在貧困中度過晚年。

19世紀(jì)80年代，德國建立了世界上第一個(gè)養(yǎng)老金制度。從此，人類才開始真正享有退休和養(yǎng)老金待遇。但是，在很多發(fā)展中國家，直到今天，對很多人來說，退休和養(yǎng)老金收入還只是一個(gè)遙遠(yuǎn)的夢。而在很多發(fā)達(dá)國家，隨著平均壽命的延長、老齡化的加劇和經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速的放緩等因素的影響，曾經(jīng)被認(rèn)為是先進(jìn)的和已運(yùn)行多年的養(yǎng)老金制度也遭遇了困境，面臨著改革與創(chuàng)新的巨大挑戰(zhàn)。世界各國都在探討如何依據(jù)各國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，建立一個(gè)保障充足、運(yùn)行穩(wěn)健、可持續(xù)的養(yǎng)老金制度。

一、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的歷程

養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家為保障勞動(dòng)者在退休或喪失勞動(dòng)能力之后維持正常生活水平而實(shí)行的一種退休養(yǎng)老的社會(huì)保障制度，主要用于保障勞動(dòng)者退休后的基本生活，即“老有所養(yǎng)”。

1984年，中國各地進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。同年，中國部分農(nóng)村地區(qū)開始進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以“個(gè)人交費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策扶持”為基本原則，實(shí)行基金積累的個(gè)人賬戶模式。1991年，《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國發(fā)[1991]33號）規(guī)定：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度。1997年，中國政府制定了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，開始在全國建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

可以說，從1984年到1997年的十幾年間，中國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的由企業(yè)負(fù)擔(dān)職工的養(yǎng)老問題，的確促進(jìn)了當(dāng)時(shí)中國勞動(dòng)者的工作熱情，并為中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的作用。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，并借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，中國企業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了從行業(yè)統(tǒng)籌、企業(yè)負(fù)擔(dān)職工的退休待遇到養(yǎng)老金的社會(huì)統(tǒng)籌，從而減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)活力和競爭力的新型模式。從十年來的運(yùn)行情況來看，這種改革是成功的，大多數(shù)企業(yè)退休人員都從中受益，養(yǎng)老金水平不斷提高。企業(yè)也能輕裝上陣，迎接市場的挑戰(zhàn)。然而，在改革初期，出于對新政策的不了解和恐慌，曾經(jīng)一度發(fā)生了大量企業(yè)退休人員趕在行業(yè)統(tǒng)籌向社會(huì)統(tǒng)籌移交前搭乘“末班車”突擊提前退休的狀況，而他們在通過與后來人的退休待遇進(jìn)行比較之后，卻發(fā)現(xiàn)并沒有因此得到比后者更高的待遇，因而發(fā)生了這部分人反過來要求按實(shí)際退休年齡重新計(jì)發(fā)養(yǎng)老金待遇的1999年以前違規(guī)提前退休糾正事件。歷時(shí)多年，這一事件終于塵埃落定，養(yǎng)老金改革歷程充滿了艱辛和挑戰(zhàn)。

而現(xiàn)在，中國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已深入人心。現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的統(tǒng)賬結(jié)合模式。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋城鎮(zhèn)各類企業(yè)的職工，城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工必須履行繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)。目前，企業(yè)的繳費(fèi)比例為工資總額的20%，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人工資的8%。企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)在2006年以前一部分用于建立統(tǒng)籌基金，一部分劃入個(gè)人賬戶，自2006年1月1日起，企業(yè)繳費(fèi)全部劃入統(tǒng)籌基金，不再劃入個(gè)人賬戶；個(gè)人繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)則全部計(jì)入個(gè)人賬戶。

1997年，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》（國發(fā)[1997]26號）中明確：各級人民政府要把社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)納入本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，貫徹基本養(yǎng)老保險(xiǎn)只能保障退休人員基本生活的原則，為使離退休人員的生活隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不斷得到改善，體現(xiàn)按勞分配原則和地區(qū)發(fā)展水平及企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的差異，各地區(qū)和有關(guān)部門要在國家政策指導(dǎo)下大力發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，同時(shí)發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用。目前，按照國家對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的總體思路，未來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)替代率確定為58.5%。由此可以看出，基本養(yǎng)老金的主要目的在于保障廣大退休人員晚年的基本生活。

經(jīng)過幾年的推進(jìn)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保職工人數(shù)已大幅增加。《2009年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2009年，中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到2.35億人，比2008年底增加1607萬人，增長7.3%；城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)總收入和總支出分別為11477億元和8989億元人民幣，同比分別增長了17.8%和21.6%；2009年中央財(cái)政安排基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助1326億元，同比增長69.7%。

此外，全國31個(gè)省（區(qū)、市）的320個(gè)縣（市、區(qū)、旗）啟動(dòng)了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，1500萬左右60周歲以上農(nóng)村老年人領(lǐng)到了中央財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，農(nóng)村老年人的“老有所養(yǎng)”有了制度性保障。此外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工和退休人員的養(yǎng)老保障制度改革也在積極的醞釀之中。

二、我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀、面臨的問題和思考

截至2009年底，我國60歲以上老年人口已近1.67億，占全國總?cè)丝诘?2.5%。按照國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，我國已步入老齡化社會(huì)。但與發(fā)達(dá)國家“先富后老”不同，我們是“未富先老”，養(yǎng)老問題十分嚴(yán)峻。

人口的老齡化，就業(yè)方式的多樣化和城市化的發(fā)展，使我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的諸多問題。

1、覆蓋面不夠廣泛

大量城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員還沒有參保，大量的非公有制企業(yè)特別是民營企業(yè)為了降低成本，職工參保率很低，或者即使參保，其繳費(fèi)水平也是按最低標(biāo)準(zhǔn)來確定，并未與職工上年度工資收入掛鉤。隨著2008年《勞動(dòng)合同法》的出臺(tái)和近期《社會(huì)保險(xiǎn)法》的頒布實(shí)施，對企業(yè)為職工參保繳費(fèi)的義務(wù)進(jìn)行了明確的界定和違法追究，企業(yè)職工的社保權(quán)利保障得到了一定的加強(qiáng)，但依然不容樂觀。而針對個(gè)體勞動(dòng)者和靈活就業(yè)人員參保繳費(fèi)的激勵(lì)政策還有待進(jìn)一步完善，如對困難群體的社保繳費(fèi)補(bǔ)貼政策和對繳費(fèi)不滿15年人員的續(xù)繳問題等。要真正做到全員參保，還需要進(jìn)一步的規(guī)范和約束。

2、統(tǒng)籌層次比較低

我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前還是實(shí)行的縣級統(tǒng)籌，這一方面造成統(tǒng)籌基金的調(diào)劑能力減弱、發(fā)展的不均衡，同時(shí)也給參保人員跨區(qū)域流動(dòng)帶來很多不利，從而對擴(kuò)面參保帶來負(fù)面影響。例如廣東等地農(nóng)民工等外來參保人員集體退保事件、很多參保人員在不同的地方擁有多個(gè)賬戶等問題一直得不到很好解決。針對這一問題，2009年，國家出臺(tái)了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》，為個(gè)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)掃清了障礙。下一步，如何盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級統(tǒng)籌乃至全國統(tǒng)籌，縮小地區(qū)差異、維護(hù)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性，是需要積極思考和努力解決的問題。

3、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶沒有做實(shí)，未能真正實(shí)現(xiàn)部分積累的制度模式，難以應(yīng)對人口老齡化對基金的需求

由于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施的統(tǒng)賬結(jié)合起步較晚，基金的原始積累規(guī)模很小，為彌補(bǔ)發(fā)放已退休人員待遇的資金缺口，個(gè)人賬戶長期以來一直是空賬運(yùn)行，這樣就給未來的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付能力帶來很大壓力。如果不及時(shí)扭轉(zhuǎn)這種局面，未來養(yǎng)老金的支付風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步加大。好在，目前國家已意識到這種風(fēng)險(xiǎn)，并正在采取一定措施來逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，實(shí)現(xiàn)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)變。

4、基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力有待進(jìn)一步增強(qiáng)

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是參保人未來的養(yǎng)命錢，如何在安全穩(wěn)健運(yùn)營的基礎(chǔ)上確保基金的保值增值，保證未來的養(yǎng)老金支付能力，是目前乃至今后需要不斷探索和努力的課題。

以上問題，都將直接影響到我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平穩(wěn)運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，亟待進(jìn)一步改革和完善。

三、多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系構(gòu)建的思考

為了分散基本養(yǎng)老保險(xiǎn)作為第一支柱的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，目前，由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（企業(yè)年金）和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成的多層次養(yǎng)老保障體系正在我國逐步形成。

1、企業(yè)年金及其發(fā)展?fàn)顩r

企業(yè)年金是多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的重要組成部分，是在國家政策指導(dǎo)下，企業(yè)和職工在依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，自愿建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。發(fā)展企業(yè)年金，對于完善社會(huì)保障體系，提高退休人員生活水平，增強(qiáng)企業(yè)人才競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用。

根據(jù)《企業(yè)年金試行辦法》（勞動(dòng)保障部第20號令），建立企業(yè)年金必須具備以下條件：依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并履行繳費(fèi)義務(wù)；具有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力；已建立集體協(xié)商機(jī)制。建立企業(yè)年金，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)與工會(huì)或職工代表通過集體協(xié)商確定，制定企業(yè)年金方案，報(bào)勞動(dòng)保障行政部門備案。

在發(fā)展的最初階段，企業(yè)年金被稱為企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)。2000年，企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)正式更名為企業(yè)年金，并且正式成為養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的第二支柱。它的基本功能就是為職工在退休后提供一部分收入來源，更好地保障企業(yè)職工退休后的生活。中國目前已經(jīng)有2萬家企業(yè)試行企業(yè)年金制度，積累了近千億資金，世界銀行預(yù)測中國2030年年金將達(dá)到15萬億元。

作為三支柱養(yǎng)老體制之一的企業(yè)年金，是歐美企業(yè)最重要、最普遍的激勵(lì)機(jī)制。成熟市場國家60%以上的企業(yè)設(shè)計(jì)了企業(yè)年金計(jì)劃。其中美國企業(yè)年金對勞動(dòng)力的覆蓋率達(dá)到了57%，英國為60%，德國為65%，法國則為80%。相比之下，中國僅1.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方發(fā)達(dá)國家。

預(yù)計(jì)到21世紀(jì)20年代，我國老齡化將達(dá)到高峰，而我國企業(yè)年金發(fā)展的嚴(yán)重滯后和養(yǎng)老保障面臨的挑戰(zhàn)必將給養(yǎng)老保障制度帶來空前壓力。如何刺激更多的企業(yè)加入年金計(jì)劃，如對年金納稅方面的優(yōu)惠政策的出臺(tái)等，是促進(jìn)我國年金事業(yè)蓬勃發(fā)展所需要解決的首要問題。

2、商業(yè)保險(xiǎn)、個(gè)人儲(chǔ)蓄、投資等其他養(yǎng)老保障的發(fā)展

中國人歷來就有愛存錢不愛消費(fèi)的習(xí)慣，所以，一般有條件的人都會(huì)為自己的未來儲(chǔ)存一部分資金以防老來所需。隨著商業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展，在個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域也產(chǎn)生了很多養(yǎng)老和理財(cái)?shù)漠a(chǎn)品。所有這些，都有賴于個(gè)人的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而并不具有普遍性。所以，其保障功能極其有限，只能作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的一種額外的補(bǔ)充。

四、結(jié)束語

回顧我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革二十多年的艱難歷程，在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，我們創(chuàng)造性地建立了以現(xiàn)收現(xiàn)付為基礎(chǔ)的社會(huì)統(tǒng)籌和以完全積累為基礎(chǔ)的個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，將互助共濟(jì)和應(yīng)對老齡化風(fēng)險(xiǎn)作為雙重政策目標(biāo)，形成了具有中國特色的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。在學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上創(chuàng)新，既是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是未來制度邁向成功的變革之道。但愿未來中國的養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展得更美好。

[1] 黃必紅：養(yǎng)老金制度[M].中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2008.

[2] 孫建勇：養(yǎng)老金趨勢與挑戰(zhàn)[M].中國發(fā)展出版社，2007.

[3] 莫迪利亞尼、莫拉利達(dá)爾：養(yǎng)老金改革反思[M].中國人民大學(xué)出版社，2010.