論完善軍隊財務監督機制

○石敬安程 珵（、解放軍檔案館 北京 00089；、軍事經濟學院 湖北 武漢 430035）

論完善軍隊財務監督機制

○石敬安1程 珵2（1、解放軍檔案館 北京 100089；2、軍事經濟學院 湖北 武漢 430035）

嚴格財務監督是加強財務管理、提高經費使用效益、杜絕腐敗行為的客觀需要，也是實施依法理財的內在要求。搞好財務管理離不開科學規范和健全高效的監督機制作為支撐和保障。在當前預算管理和支付改革過程中，要針對財務監督中存在的突出問題，有的放矢、對癥下藥，從機構設置、職責劃分、建章立制等基礎環節入手，改革和完善監督機制，進一步提高軍隊財務管理的整體水平。

財務監督 財務管理 軍隊

一、完善軍隊財務監督機制的重要意義

出一條投入較少、效益較高的路子。財務監督注重標明規范性和禁止性的內容和方式，也強調跟蹤糾察、補救堵漏和總結教訓，對于促進經濟活動的科學管理具有實際的意義。另外，在軍費的取得、分配、撥付、領報、開支、結算等環節，強化財務監督，科學確定方案，嚴格按科學方案和財經法規辦事，不僅可以防止財力的濫用和浪費，制止違法亂紀于萌芽狀態，而且還可以督促相關人員樹立責任意識，端正工作態度，真抓實干，不謀私利，切實把各項經費使用好，全部有效地用到國防建設事業上，從而建立正規有序的軍事經濟秩序。

軍隊財務監督，是指軍隊財務部門在籌集資金、供應資金、資金的調節平衡使用過程中，依照黨和國家的路線、方針、政策與軍隊財務法規，運用特定的方式對軍隊經費取得與使用的合理性、合法性、有效性進行檢查、督促、懲戒和改進，以便合理地使用資金，維護國家和軍隊的財經紀律。軍隊財務監督的內容十分廣泛，一般說來主要包括以下幾方面。

1、完善軍隊財務監督機制是提高軍費使用效益的有效途徑。監督是軍隊管理的有機組成部分和重要環節。財務部門對經費的管理的過程，其實也是一種對經費的監督的過程。忽視了監督的管理，就不可能提高軍費的使用效益。軍事經濟活動主要通過經費運動表現出來，經費運動又是通過會計核算來反映，會計核算最終能夠反映軍費的經濟活動。通過寓于會計核算的會計監督，可以發現和解決軍隊單位經濟活動及其會計資料中的問題。從而保證軍事經濟活動及其會計資料真實性、合法性、完整性，使得會計核算資料真實準確地反映經濟活動的全貌，進而根據掌握的真實情況，采取相應的辦法和措施，從而提高軍費的使用效益。

2、完善軍隊財務監督機制，是推動軍隊財務工作發展，實現“保障有力”的需要。軍隊財務管理機制是規范財務活動的前提，監督是軍隊管理有機組成部分和重要環節。財務部門對經費實施管理的過程，從本質上看，也是一個重要的監督過程。沒有監督或忽視監督的管理，就不可能成為科學嚴密的管理。財力監督過程是不斷地查找和發現財務工作中的問題并解決問題的過程。通過發現問題解決問題，不僅能夠積累有關經驗教訓，而且能夠發現財務管理機制、方法和運行上的不足和漏洞，從而加以改正和完善。完善財務監督機制，是推動財務工作發展的重要保證。只有完善財務監督機制，強化管理職能，才能推動業務建設的順暢、高效運行。因此，財務工作應以“保障有力”為指導，積極適應后勤建設“兩個根本性轉變”，進一步完善財務監督機制，不斷提高財務保障的整體效能。

3、完善軍隊財務監督機制是反腐倡廉的主要途徑。軍隊建設的過程要形成軍事資產不斷增加、戰斗力不斷增強的局面，就必須從源頭上治理損失浪費現象，從基礎上保證軍隊建設走

二、當前軍隊財務監督機制存在的主要問題

1、軍隊財務監督法規不健全。加強軍隊財務監督法規建設，規范經費和資金運動監督活動，是實現依法理財，從嚴治財的需要。但是，由于軍隊財務監督立法工作滯后，至今尚無一部完整和權威的對經費監督職能、內容、手段等作出專門規定的法規，致使財務監督地位沒有法規保障，行使財務監督職能缺乏必要的法規手段，嚴重影響了財務監督的權威性和實際成效。

2、軍隊財務監督工作中行政干預的成分較多。黨委批準的預算是約束力很強的法律性文件，任何人都不得隨意亂開口子，然而在實際工作中，卻有某些領導在預算內外隨意開口，使得財力分配出現了嚴重的隨意性，極大地影響了部隊的正常開支，給部隊訓練和建設帶來了很大影響。一些單位領導在理財上不按有關規定辦理，而是受自我利益驅使，為自己牟利。比如，違反國家軍隊財經制度和標準規定，私設小金庫小錢柜，搞體外循環；采用開假發票假單據進行虛報冒領，侵吞公款；鋪張浪費大吃大喝擺闊氣講排場，不顧實際搞建設，寅吃卯糧，超預算開支現象嚴重；少數人為了吃回扣得好處費，不惜犧牲軍隊利益，使單位蒙受損失；截留隱瞞應上交收入，采取非正常手段，該交的不交，將收入化為小金庫資金，逃避正常監督。

3、個別軍隊財務人員的業務素質偏低。由于部分財務人員對軍隊財務監督職能的重要性和積極作用認識不清，怕得罪領導，不敢監督；或是執法犯法，為了個人利益，討好領導，使財務監督流于形式。軍隊財務人員的業務素質差，政策水平低，不僅影響了工作質量，更無法行使財務監督的職能。財務人員違反職業道德，編造虛假財務信息，掩蓋真實的財務狀況，致使建立在財務信息基礎上的財務監督失去了實際意義。

4、審計部門職能作用發揮受到體制因素制約。審計與財務同屬后勤系統的職能部門，財務行為是單位黨委意圖的現實體現。審計部門審計同級財務部門，其難度和效果可想而知，而“下一級”的做法，責任、權利、不對稱、審計效果受到影響。多重審計的現象較為普遍。對于當前的經濟違規現象，具有監督檢查職責交叉，出現了誰都管，誰都不管，也都管不好的情況。

三、完善軍隊財務監督機制的設想

1、嚴格責任管理，建立健全財務監督約束機制。加強監督檢查，是確保財務管理有序運行的有效措施。通過完善監督制約機制，促進各級執法部門和業務部門嚴格遵守財經法規，認真履行監督職責，指導部隊依法辦事，依法保障，依法管理，做到各項經費按標準供，支出使用按制度管，檢查監督法規辦。首先要嚴格監督制約措施。加強權力制約，對財經決策實行權力分解，分工不同的領導負責大項支出的論證、立項、執行和監督。加強雙向制約，對事業建設實行雙重監控，事業部門和財務部門共同進行計劃制定，指標下達和跟蹤問效。強化分管制約，對財務部門實行內部牽制，會計出納和印章票據分管，賬目憑證和結算報銷相互稽核。加強外部制約，對經費收支實行檢查公示，定其檢查執行財經紀律情況，在一定范圍內公布收支，充分發揮群眾和輿論的監督作用。其次加大懲處力度。對在財務管理中出現的違法違紀問題，要嚴格按照軍隊現行法規，認真查處，堅持有法必依，執法必嚴，違法必究，絕不能姑息遷就，大事化小，小事化了，以保持財務工作的健康發展。

2、由各級黨委對財務監督施監督。堅持黨委理財是軍隊光榮傳統，財務監督管理離不開黨委的堅強領導。所謂理財就是用財和監財的統一，二者不可偏廢。根據軍隊編制體制，審計部門隸屬于后勤門部，其審計工作和審計結果在向后勤部門報告的同時，也應該受到單位黨委的監督和評價。從體制上講，各級審計部門受后勤部門首長領導，對本級單位特別是對后勤部門的監督具有明顯的局限性，很容易形成監督失控。在這種體制下，審計部門的職權很難到位。再者，軍隊經費由后勤和裝備兩部門分塊管理，把審計部門歸于后勤部系統，行使對裝備經費審計，從目前的渠道講也不太科學。從理順關系，樹立審計部門在軍隊政治生活中的權威地位，充分發揮審計部門的重要作用的角度來考慮，有必要將審計部門從后勤系統中獨立出來，退出財務監督的執法序列，歸位到黨委直接領導，使其成為后勤系統外的具有獨立審計監督權的機構。這也是審計獨立性自身的要求，以加強對預算執行即經費支出的外部監督，同時排除后勤系統可能出現的對審計監督工作的干撓。

3、建立民主決策機制。軍隊財務監督在對軍隊財務各項工作的監督和協調當中，必然會涉及到各部門、各單位及各類人員的經費供求關系等許多方面，特別是會涉及到很多敏感的問題。另外，許多大項經費的開支，各項專項經費的劃撥、使用，透明度不高，甚至管理脫節或者失控。因此，必須在軍隊財務管理框架中設立民主決策機制，提高決策的可信度和花錢辦事的藝術性，確保財務決策，尤其是那些影響全局發展的決策、重大經費開支的決策、重大建設和改革項目的決策、財務管理改革決策以及日常財務業務決策基本沒有失誤或者沒有較大失誤。實行軍隊財務管理的民主決策，是一項復雜的系統工程，它需要各種專門的技術和方法，而且還要依靠現代科學理論的指導。首先，必須設計好民主決策的內容和職責，明確各級的職責，如各級黨委和首長負責審定本級年度經費預算，決定大項開支。各級后勤部門在同級黨委、首長領導下和上級后勤部門的指導下負責組織實施財務管理工作；其次，采取合理的民主決策程序，以使各項預算、計劃的制訂與確定符合客觀實際的要求。

4、加快財務監督法規體系建設。由于我國正處于經濟體制轉軌時期，有關法律約束不規范，加之軍隊正處于聯勤初期，一些關系還未理順，完善法制很有必要。目前應立足現實，著眼未來，加深對財務活動系統性的認識，大膽借鑒地方與國外的立法經驗，應根據現實的要求進一步完善軍隊財經法規，健全執法機制，強化組織約束和行政約束，增強財經法規嚴肅性。首先是要建立健全各項財經法規，特別是建立專項財務監督法規，這樣可以使財務監督工作有法可依，同時也可規范財務監督行為。建議制定頒布《中國人民解放軍財務監督條例》，詳細規定各級財務部門應承擔的責任及應具有的相應的獎懲權限。對于違反財經紀律、法規以及決策失誤造成經濟損失者，一定要嚴加懲處。除行政處分外，還應負相應的經濟責任，賠償一定的經濟損失，直至追究法律責任。要改變以前那種平均主義的做法，對在財務監督中發現的問題，應嚴格按照有關法規的規定處理，不得大事化小，小事化了，直至不了了之。為改變軍隊財務監督工作的被動局面，制止經濟損失浪費等不良現象，還應建立財務人員舉報制度，嚴肅處理違紀違法和打擊報復事件，提高法律威懾力，改變目前財務監督中有法不依，執法不嚴的狀況。對財務人員實施法律保護，對執行法規好的單位和個人給予精神和物質上的獎勵，形成內部自我約束機制，為財務監督創造一個良好的工作環境，使財務監督工作制度化、規范化。

5、完善監督程序。財務監督不是某一個部門、某一個人的事，各部門都有責任、有義務，必須步調一致，協同進行。因此財務監督工作應實行程序化監督。一般來說，軍隊財務監督應包括以下幾個階段：一是制訂計劃。根據財務管理建設的需要，在分析矛盾、確定軍隊財務監督對象后，必須訂出監督計劃。其內容主要包括：監督對象；監督目標，監督評價標準；監督方式、方法；監督的時間、地點，包括被監督問題發生的時間、地點與監督者實行軍隊財務監督的時間、地點，監督組織形式、人員組成、經費來源等。二是監督調查。作為監督過程階段的監察調查，其對象是研究最重要的和最具有特色的事實和現象，以便在盡可能短的時間內對其做出評價。根據監察調查的對象、內容不同，可分為面對面的監察調查和背對背的監察調查，或兩者結合運用。在監察過程中，要根據監察計劃，實事求是地進行調查研究，弄清事實，取得確鑿的資料。要運用歷史資料，實地檢查有關財務資料，聽取各方面的意見與陳述，最后得出被監督單位財務管理的真相。三是監督總結。監督總結應包括監督評價、監督自我評價與反饋提高。根據監督的情況，對被監督對象做出實事求是的評價，必要時提出獎懲意見；另外監督者還應對其工作情況進行總結評價，主要包括：監督的程序是否合規、監督的方法是否適當、監督的質量情況等；最后應當將監督的結果與情況通過信息渠道反饋到決策部門，為以后進行新的決策、調節、監督提供資料，為制定對策提供依據。這樣才能使監督部門與決策部門的工作不斷提高。

6、開展財務普法教育，全面提高財務人員素質。加強財經法規工作，隊伍建設是根本，只有建立起一支高素質的干部隊伍，才能不斷提高財務監督執法水平，開創財經法規工作的新局面。一是要在大軍區以上單位財務部門建立精干高效的財經法規工作專門機構，在軍以下單位財務部門編配財務監察專職人員，組建一支高素質的財經法規工作干部隊伍；二是要提高全體財務干部特別是專職財務監督人員的業務水平，進一步增強依法行政、依法監督的意識；三是要加強各級財務領導的法制建設。各級財務部門領導率先垂范，帶頭學法，懂法，用法，嚴格執法，把依法理財，從嚴治法的原則貫穿到隊伍建設和業務工作的各個方面，以法規來規范和約束各項財務監督管理工作。