美國基金會發展與管理的啟示與思考
——兼論社會組織建設工作（下）

○王勁穎

美國基金會發展與管理的啟示與思考
——兼論社會組織建設工作（下）

○王勁穎

三、非營利領域放松管制與加強監管的案例

美國對基金會等非營利組織的管理總體上呈現出寬松的特征，通過放松管制，從而使其蓬勃發展，并在長期的歷史歲月中自發形成和發育了各類聯合性、服務性組織。與此同時，美國在部分領域也加強了監管，促進其健康發展。

1.設置寬松的支出比例標準。2008年，美國基金會支出514億美元，其中私營基金會支出465億美元。對于私營基金會，美國法律規定每年至少要將其可動用資產的5%用于支出。值得指出的是，一是該比例遠遠低于我國，我國非公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年基金余額的8%。二是可動用資產要少于凈資產，即如果是基金會辦公使用的房屋等資產，計算比例時不算做可動用資產。三是該支出包括公益事業支出和工資福利以及行政辦公支出等各項支出。至于在該支出中，公益事業支出和工資福利以及行政辦公支出所占比例未作規定。極端的案例是，某基金會幾乎所有支出都是工資福利以及行政辦公支出。這并不違法，但會失去社會公眾的信任。

2.允許開展項目相關性投資。2008年，美國基金會的項目相關性投資金額達到3.97億美元。項目相關性投資是指基金會可以投資與其宗旨相關的項目。例如，基金會可以投資于建設經濟適用房的機構，也可以投資于解決殘疾人就業的機構，但這方面的投資不能超過20%的比例。25年前，有家機構在費城建設經濟適用房，向市政府貸款，但是市政府貸款的條件是可以隨時收回這筆貸款。因此，該機構又尋找了一家銀行，如果市政府收回貸款，該銀行出資貸款，但銀行提出的條件是必須支付一筆利息。而該機構又支付不起利息，如何解決這個問題？知道此事后，福特基金會在該銀行存款10萬美元，如果市政府收回貸款，銀行必須出資時，則將這10萬美元作為利息。

3.自發形成聯合勸募模式。2008年，聯合勸募（United Way）在美國募集款物40多億美元，其運作模式對我國有序開展公募活動有可借鑒之處。聯合勸募的發起是由于企業家不希望許多非營利組織都來募捐，因此將捐款給一個機構，讓該機構再分給其他非營利組織。美國聯合勸募是該標識的持有者，通過開展調研，組織培訓,為各地聯合勸募提供服務，并把握聯合勸募的發展大方向；各地聯合勸募則以會員形式加入美國聯合勸募。筆者在費城考察的聯合勸募是以費城企業家為會員的商會發起設立。該聯合勸募在籌資中收取12.5%的管理費，用于維持自身運作，并向美國聯合勸募交納會員費。具體而言，每籌資1美元，上交0.25美分會費。當前，聯合勸募模式也受到了挑戰。隨著網絡世界的興起，捐贈者與非營利組織的溝通成本極大降低，捐贈者認為如果通過聯合勸募將增加環節、增加成本，因此傾向于直接捐給自己感興趣的非營利組織。為了應對這一挑戰，聯合勸募進一步發展自己的優勢，即在資助非營利組織的同時，為非營利組織提供培訓服務等其他附加值，使捐贈者的資金使用效率得到提高。

4.逐步發展美國基金會中心。2008年，納入美國基金會中心統計分析的基金會數量是7.5萬多家，占全部基金會約70%的比例。該中心于1956年建立，原名“基金會圖書館中心”。其宗旨是讓公眾對公益慈善有更加透明的了解。20世紀70年代以后，基金會的自我意識加強，感到有必要聯合起來，加強自我研究和宣傳。該中心的作用隨之擴大超出圖書館范圍，并改名為基金會中心?；饡行呐c政府簽訂合約，象征性地每年付款約5000到6000美元，獲取各基金會填寫的990表，并對990表的數據整理后予以公布。整理表格數據是個辛苦的工作，需要從厚厚的990表中提取有用信息，屏蔽個人隱私，因此絕大多數機構都不愿意做。基金會中心目前共有146名全職員工，64%收入來自服務收費，其他來自基金會的捐助。除了網上提供的免費信息外，其他信息實行會員制收費，付費標準從每月20元到180元不等?；饡行囊蔡峁┦召M的培訓服務，例如指導慈善組織如何填寫項目申請書，如何管理項目資金等。筆者與基金會中心總裁Bradford K. Smith先生交流，詢問他們面臨的最大挑戰是什么？其回答是信息公布問題，即許多基金會不愿公開其信息或信息公布不充分，僅有1.4萬家較大基金會有詳細財務分析數據。

5.強化關聯交易的監管。由于政府認為難以判斷交易的合理性，因此禁止私營基金會與利益關聯方有買賣、交換、租賃、信貸、服務以及設施設備提供等關聯交易。例如，某基金會剛成立時條件困難，希望使用基金會理事會成員的房屋作為辦公場所，如果該基金會是社區基金會，可以按照市場價格支付合理租金；但如果是私營基金會則不允許支付租金，即理事會成員只能免費供該基金會使用。又如，某基金會理事會成員是銀行家，則該基金會不能與該銀行發生交易。再如，理事會成員有一幅名畫，他可以將名畫無償贈予該基金會，但不能賣給該基金會，即使該售價明顯低于市場價格。

6.加強享受稅收優惠的監管。私營基金會以及年度毛收入高于2.5萬美元的社區基金會每年都必須填寫990表，申報財務狀況和業務活動。享受雙重稅收優惠的基金會不得參與競選，即不支持或反對任何公共職位候選人；不得參與實質性游說活動，即不對立法進行實質性的支持或反對，但允許其參加一些政策倡導活動。同時，向基金會的捐贈必須是完全捐贈，才能享受稅前扣除的優惠。例如，指定用途的捐贈在被完全使用前，不屬于完全捐贈，也就不能享受稅前扣除優惠。此外，基金會等非營利組織的收入是否免稅，需要考慮收入來源渠道及其實際控制者。例如，某個非營利組織建立了一個門診手術中心，讓營利性金融機構幫助其管理該門診手術中心。該門診手術中心如果由非營利組織控制，其收入不用交稅；如果由金融機構控制，則其收入要交稅。

7.強調檢察官的監管?；饡确菭I利組織受到檢察官的監管，而且僅有檢察官才享有訴訟權。檢察官依托專業人士進行監管，增強了其提起訴訟的專業水平。例如賓夕法尼亞州檢察官辦公室有12位公職律師，如果某些案件超出其專業領域，可以再從外部聘請律師。雖然基金會等非營利組織在做許多決策時，只要理事會會議認為合理即可。但是檢察官由于擁有訴訟權，因此可以影響理事會各項決策。例如，美國好時巧克力的創始人把公司股票都捐贈給了好時學校。好時學校想把股票賣掉，好時鎮居民和好時公司員工則不希望好時公司為此而落入國外公司手中，但他們無權起訴，因此找到了州檢察官。州檢察官要求好時學校必須證明為什么賣掉股票是一個好的選擇。好時學校無法證明，最終股票并未被賣掉。

四、啟示和思考

由于文化傳統、國民心理、社會發展模式的差異性，我們在學習過程中，感到中美在基金會等非營利組織的發展與管理模式方面存在較大差異。但是，美國發展歷程中的一些經驗教訓，不僅對我國進一步改進和完善基金會工作，而且對社會組織建設工作，都是有一定的啟示和借鑒意義。

1.立足國情學習借鑒，積極探索中國特色社會組織發展之路。各國非營利組織的發展更多取決于其文化傳統、風俗習慣等歷史文化因素。美國非營利組織的發展更多是由于美國文化崇尚“小政府、大社會”，從立國起便對政府的權力嚴加限制，這種傳統一直延續到當代。當美國遇到社會問題，就必須通過發展非營利組織解決這些社會問題，形成民間主導的慈善事業。美國一直在通過非營利組織解決政府失靈、市場失靈所產生的社會問題，也有美國學者將其稱為僅是做后續修補工作，修補原先的錯誤。當前美國普通民眾中也存在新的思潮，一方面，認為民間主導的慈善事業并非是財富再分配的好方法，例如美國眾多名校得到了大量捐款，而窮人實際上更需要這些捐款；另一方面，認為美國在促進就業、解決房地產問題、應對自然災害等突發事件方面應該進一步加強政府力量，在再分配領域也應該強化政府干預，促進社會公平公正。從這個角度而言，我們不應該生搬硬套，重走美國的老路，而應該立足本國國情，積極探索中國特色發展之路，預防這些社會問題的產生及其激化。

2.培育發展與監督管理并重，充分積極發揮社會組織的主體作用。在我們以往的認識中，美國對非營利組織管理是非常寬松的。但從我們的學習考察情況來看，在放松管制的同時，美國在社會募捐、關聯交易、稅收優惠等領域的監管實際上也很嚴格。美國通過寬嚴有度、剛柔并濟的具體舉措，促使非營利組織日益社會化、公共化，發揮開創性和探索性作用，彌補了政府和市場的失靈。可見，我們應該長期堅持培育發展與監督管理并重。一方面，應該研究在哪些領域做出可操作性的禁止性條款；另一方面，在這些禁止性條款以外，應該允許社會組織有較大的發展和活動空間，從而使社會組織成為社會創新的主體，在社會建設領域樹立主體地位、發揮主體作用，在經濟建設、政治建設、文化建設、生態文明建設等領域發揮更為積極的作用。

3.培育發展應側重財稅政策的基礎性和導向性作用，努力構建政府與社會組織的合作伙伴關系。美國對非營利組織注重經濟手段的調控，尤其是充分運用財稅政策。從財政政策來看，政府將大量社會服務外包給非營利組織。從非營利組織整體而言，20%的非營利組織，其主要收入來源于政府；從非營利組織個體而言，某些非營利組織收入的90%來自政府。從美國的稅收政策來看，美國社區基金會等公共慈善機構投資收益免稅，私營基金會投資收益的稅率也僅僅是1%到2%；民間非營利學校、醫院等都具有捐贈稅前扣除資格；股權捐贈則根據當天市價，給捐贈者開具捐贈票據用于稅前扣除。同時，高額的遺產稅也促進了慈善捐贈。可見，我們的財稅政策在這些方面都還有很大的改進空間。一方面，政府職能轉變、政府購買服務應進一步加大力度、增強可操作性；另一方面，基金會保值增值收入、民辦非企業單位公益性捐贈稅前扣除資格、遺產稅等方面的相關政策應研究制定和完善。通過財稅政策的引導，鼓勵社會創業，細化社會分工，構建合作伙伴關系，推動經濟社會發展。

4.監督管理應堅持政府監管、行業自律、機構內控與社會監督并舉，不斷加強社會組織公信力建設。美國通過州政府、國內收入局、檢察官、公職律師等對非營利組織加強政府監管。但與此同時，美國聯合勸募、基金會中心，都體現著在政府監管之外引入行業自律、機構內控和社會監督的理念。政府監管再嚴格，非營利組織也會上有政策，下有對策。而通過加強行業自律、健全內控制度、強化信息公開，實現了對非營利組織的立體化、全方位、多維度監督。尤其值得關注的是，美國在過去幾年主要就是在增加透明度方面對非營利組織加強了監管。美國在信息公布方面，對非營利組織的要求和標準高于除上市公司以外的其他企業。非營利組織必須公布該組織工資最高的5個人的姓名及其年薪，同時，超過法律規定的收入標準的人員姓名及其年薪都要公布。實踐工作中，美國媒體對非營利組織非常關注，他們上網查詢這些組織是否有問題，并對問題組織進行曝光，這比政府監管更為有效。這些都給美國非營利組織形成自覺守法的較大壓力，促進非營利組織的健康發展?？梢?，我們也應該在上述各個方面加大工作力度，尤其是在強化信息公布、加強公信力建設方面，應該更加有所作為。一方面，要在加強基金會信息公布的同時，加強社會團體、民辦非企業單位的信息公布；另一方面，要在加強對社會組織信息公布的同時，加強對社會組織負責人和高管的信息公布；此外，要在政府網站公布社會組織及其負責人和高管信息的同時，也在特定社會組織的網站上公布這些信息。

5.社會組織建設應強化獨立性、競爭性、創新性，逐步加強社會組織能力建設。關于美國非營利組織的發展，筆者印象最深的是他們的獨立性、競爭性、創新性。他們為了獲取獨立自主的平等地位，強調要盡量與企業、政府保持一定距離，以更好地在企業、政府之外發揮應有的作用。例如，福特基金會擺脫了福特家族和福特公司的控制，成為獨立基金會?；饡行膹娬{他們不從政府拿錢，其創始人的想法是，如果拿政府的錢，他們所公布的基金會信息將不會被認為是中立的、公正的。同時，這些非營利組織強調在競爭中求生存，在創新中求發展。非營利組織在新領域進行積極探索，通過動員和整合以前尚未被發現的資源，承擔了政府或者企業不愿意承擔的風險，并進一步推動政府或者企業共同參與或者接手去做。正是由于這種強烈的獨立、競爭與創新意識，促使美國非營利組織表現出其獨特優勢：愿意承擔很大的風險，行動快速靈活，嘗試不同的解決方式。與其相比，我們的社會組織的獨立性、競爭性、創新性有待提高，能力建設還任重而道遠。從社會組織分類指導而言，我們應該引導基金會增強籌集資金和保值增值能力，從運作型向資助型轉變，參與公益創投與公益招投標，使其成為公益事業的資金提供者；引導民辦非企業單位增強參與社會管理和提供社會服務能力，從規模型向效益型轉變，實施品牌戰略，使其成為公益事業的服務提供者；引導社會團體增強反映訴求和規范行為能力，從粗放型向集約型轉變，細化行業領域分工，使其成為公益事業的行動協調者，從而合理分工，專業運作，共同推進社會公益事業發展。從社會組織發展模式而言，我們應該從行政培育機制向社會培育機制拓展，改進政府管理服務體制和引入社會組織競爭機制，培育公益支持型社會組織和自律性組織，完善公益產業鏈和公益孵化園，推進公益產業集聚和形成社會硅谷效應，探索社會組織市場化運作和聯合行動模式，從而推動形成社會領域自我發育、自我成長、自我完善的體制機制和組織體系。

社會發展與建設有其客觀規律，社會組織發展與建設也有其客觀規律。我們必須尊重客觀規律，為所有的社會組織創造一個公開公平公正的競爭環境和制度空間，通過歷史的選擇，大浪淘沙，物競天擇，修煉出基業長青的中國社會組織。

（作者單位：上海市社會團體管理局）

（責任編輯 張 敏）