政策執行阻滯中的執行主體要素淺析

○周國雄

政策執行阻滯中的執行主體要素淺析

○周國雄

政策執行是政策實踐活動的關鍵環節。在當前一些地方和領域存在的執行難現象中，因執行主體自身素質不高造成的執行阻滯占有較大比例。研究影響政策執行環節的執行主體因素，對于總結其對執行環節的作用機理，化解政策執行阻滯，提升公共政策執行力具有重要的實踐意義。

一、影響公共政策執行力的執行主體因素

公共政策執行是一種典型的組織行為，需要依托一個堅強有力、行動高效的組織體系。執行主體的組織體系狀況、執行人員素質和機關組織文化都是影響執行效果的重要因素。

1.組織體系狀況。層級和幅度是組織體系的兩大指標要素。層級與幅度的情況會影響政策任務的分解以及執行方案的具體化。一般地說，幅度越大、層級越多，指令和信息傳遞出現偏差的幾率就越高，政策目標和執行方案被虛化和扭曲的可能性就越大。組織機構的命令與服從體系的統一性、完整性和科學性會影響到各個執行環節的順暢程度。組織體系的執行工作機制關系到組織成員工作的協調性、有序性和科學性，關系到信息傳遞的準確性、及時性和便捷性，最終決定著組織的執行效率和效能。

2.執行人員素質。組織是個體的有序集合。任何宏大的公共政策都需要具體的個體在相互配合的前提下加以落實和完成。因此，作為政策執行個體的執行人員，其對政策目標的認同程度、對政策方案的理解程度、對執行行為的投入程度以及責任心、創新精神、管理能力、政策水平等，都會反映到執行效果中來。一般而言，公共政策失效的一個常見原因就是執行者對政策目標和政策方案缺乏認同感或者理解錯誤、政治或業務素質不足等。

3.機關組織文化。積極、和諧的組織文化是政府廉潔、高效的必要條件。其中，執行文化的強弱最直接地影響和塑造著公務人員的執行行為。執行文化是一種理念，它要求組織成員從思想深處習慣并認同政府組織所倡導的執行觀念和執行方式，并最終形成一種信守承諾、注重行動、講求實效、富有責任感，以目標為導向、以制度為依托，既敢于堅持原則，又善于靈活變通的群體性執行思維。在這樣的政府組織里，公共政策方案往往能夠得到切實有效的貫徹執行，順利地實現預期目標。

二、當前政策執行阻滯的主要表現形式

“有令不行、有禁不止”是公共政策執行難的共性特征。但在具體政策實踐中，執行難可能表現為多種形式：

1.政策附加

所謂政策附加，是指政策執行主體在執行上級政策的過程中，人為附加了不恰當的內容，使政策的調整對象、范圍、力度、目標超越了原政策的要求，影響了政策精神的忠實表達。附加執行表面上看起來是下級結合實際貫徹落實上級政策，實質則是利用附加條款變相扭曲上級政策精神，從而達到謀取自身不正當利益的目的。例如，實施計劃生育的目的是控制人口數量，提高人口素質。但在個別地區，超生罰款卻成為個別農村基層政府部門財政收入的重要來源。這些地區在國家計劃生育政策的基礎上，附加出臺地方“土政策”，把生育指標公開拍賣，對超生育齡婦女采取“睜一只眼閉一只眼”的態度，只等超生以后征收罰款。這樣一來，計劃生育目標沒有實現，反而助長了不正之風，造成了不良社會影響。

2.政策替代

當政策執行主體與上級政策之間出現利益沖突時，執行主體利用政策的抽象性特征和自由裁量權，以本地區或本部門情況特殊為借口，作出不同于原政策精神的解釋，從而扭曲上級政策為我所用，甚至以自行制定的“土政策”直接替代原政策。政策替代的實質就是鉆政策和制度的空子，打著“實事求是”的旗號，對上級政策搞陽奉陰違。例如，1997年，為推進城鎮化進程，國務院頒布了小城鎮戶籍改革試點方案，擴大了農民落戶城鎮的范圍。政策一出，極個別城市立即制定“土政策”，以多種名目有償辦理“農轉非”，造成當時影響惡劣的“政府賣戶口”現象。

3.政策殘缺

任何一項公共政策都是由若干相互配套的具體條文和措施組成的，形成一個多層面、多要素的有機整體，共同指向特定的政策目標。在執行政策前，應當對政策內容全面領會、整體把握。但個別執行主體出于利益考慮，以政策條文是否符合以及多大程度符合自身利益為依據，對上級政策條文分別采取積極執行、消極執行、拒絕執行等對策，使原本完整的政策在選擇性執行中殘缺不全，影響了政策整體功能的發揮。例如，中央出臺的“減負”政策，要求取消涉及農民負擔的不合理收費項目。但到了鄉鎮一級時，各地執行情況就不盡相同，有的地方只取消了部分收費項目，使得中央的“減負”政策未得到全面落實。

4.政策敷衍

政策敷衍，即執行主體只做表面文章，不落實具體措施，使政策執行浮于表面、流于形式。實踐中，政策敷衍常常表現為以會議落實會議、以文件落實文件，貫徹執行停留在一般的宣傳號召層面。導致政策敷衍行為的根本動因是該項政策有損執行主體利益，或者雖然無損利益，但執行起來“耗時耗力”、“得不償失”。政策敷衍使上級政策成為一紙空文，在阻礙政策目標實現的同時，還浪費了公共資源，損害了政策的嚴肅性和權威性。例如，近年來中小煤礦事故頻發，國務院多次作出關閉私營小煤礦進行安全整頓的決策。但由于個別地方政府干部與煤礦業主在利益上存在不正當聯系，因此在貫徹執行時，“刮陣風”、“走過場”，敷衍了事，從而使不符合政策要求的小煤礦繼續違規生產，導致重大責任事故頻頻發生。

5.政策截留

政策截留，是指當某項公共政策可能損害自身既得利益時，執行主體采取不學習、不傳達、不貫徹，隱瞞、截留該政策的行為。在一些交通不便、信息閉塞的地區，政策目標群體文化素質普遍偏低，法治意識、民主意識欠缺，容易受到實施政策截留行為的個別地方政府部門、干部的蒙蔽。政策截留行為是對上級政策的公然對抗，其政治和社會影響十分惡劣，應予以嚴厲懲處。例如，極個別基層政府出于自身利益考慮，隱瞞中央的支農扶貧政策，截留財政撥款、救災物資等。“政策截留”造成了政策宣傳和貫徹的“盲點”，目標群體無法了解政策精神，政策所指向的社會問題依然存在，政策目標完全落空。

6.政策合謀

當某項公共政策同時影響到政策執行主體和部分目標群體的利益時，兩類主體可能基于相同的利益需要，實施“政策合謀”，聯合抵制該項政策。由于在現行行政體制下，政策制定者獲取政策執行信息的渠道較為單一，很大程度上依賴于執行主體的單方面匯報，因此，在執行主體與部分目標群體結成利益共同體的情況下，容易強化執行情況信息的不對稱性，從而加大執行監控的難度。例如，小煤窯治理過程中，個別煤炭產區的基層政府為確保地方財政收入和少數領導干部的非法既得利益，與小煤窯業主串通一氣，共同抵制上級政策，就是政策合謀的典型案例。

7.政策尋租

權力尋租，是指握有公權者以權力為籌碼牟取自身利益的一種非生產性活動。當部分目標群體對某項政策不滿，但為規避處罰，轉而采取賄賂官員，尋求執行主體“網開一面”、“特殊關照”，個別政府官員則借機進行權錢交易時，就產生了政策領域的權力尋租，即政策尋租現象。政策尋租一方面造成了公共政策的部分失效，形成了“政策規制真空”，另一方面又為官員腐敗提供了土壤和空間。例如，在計劃生育政策執行過程中，個別地區就出現了花錢買生育指標和基層官員受賄現象。又如，在個別農村地區，農戶違規占地修建住宅的現象較為普遍，其中往往隱藏著農民與“村官”的權錢交易。

三、提高政策執行主體素質的路徑建議

基于執行主體在政策執行環節、乃至整個政策實踐活動中的特殊地位和作用，提升執行主體素質，就成為化解執行阻滯，提高公共政策執行力，增強政府政策實踐效能的重要一環。

1.完善政府政績導向。改革開放以來，在以經濟建設為中心的思想指導下，我國從中央到地方形成了層層分解的壓力型體制。所謂壓力型體制，“指的是一級政治組織（市、縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”，“它將經濟上的承包責任制引入政治生活，用物質刺激來驅動政治過程，使各種組織、個人為了獲得更多的物質滿足去爭資源、爭名次、爭個人升遷”。在壓力型體制下，個別下級政府官員為了完成經濟指標，有可能忽略甚至放棄上級政府下達的其它某些指標，從而出現“上有政策、下有對策”的博弈局面。因此，唯有不斷完善地方政府與地方公眾間的“委托－代理關系”，建立以科學發展觀為指導的政績考核體系，樹立正確的政績觀，才能從根本上抑制壓力型體制造成的地方政府個別領導干部的逐利博弈沖動。

樹立正確的政績觀，一是要加強思想引導。關鍵是要深入貫徹落實科學發展觀，以全面、協調、可持續的科學發展思想指導樹立正確的政績觀，使得政績經得起實踐、歷史和群眾的檢驗。二是要完善考評指標體系。不僅要考察政績本身，還要考察與取得政績相關的政績成本、政績道德和可持續發展等三方面內容。三是要優化考評手段，完善激勵約束機制，解決“考用脫節”的問題。

2.完善責任追究制度。制定和實施公共政策的根本目的在于實現以公共利益為核心的社會整體利益的最大化。任何違背公共政策價值取向的政策執行行為，都應當受到政策責任追究機制的懲罰。因此，從本質上說，政策責任追究機制體現了職、責、權相統一的行政管理基本原則。創新政策執行責任追究機制，應當著力解決好“對誰負責、由誰負責、應負何責、如何負責”等四大問題。

從我國的國體、政體等制度安排來看，我國各級地方政府存在雙重“委托－代理”關系。縱向上，中央政府作為國家最高行政機關，代表國家層面的全社會公共利益；地方政府受中央政府委托，管理地方性公共事務，是中央政府在地方的“代理人”。橫向上，地方政府是地方人大的執行機關，由其選舉產生，對其負責并報告工作，受其監督；地方人大由地方公民直接或間接選舉產生，對其負責并受其監督。因此，地方人大（代表地方公眾）與地方政府之間形成了一種“橫向”的“委托－代理”關系。在政策執行中，作為執行主體的地方政府，就需要同時對代表更廣泛公共利益的上級政府和代表本區域公共利益的地方人大負責。

“由誰負責、應負何責、如何負責”的落實，則需要遵循責任明晰、責任適當、責任公開三項原則。責任明晰，一是要明晰責任主體，劃定從高層領導到普通公務人員在內的各級政策執行者的執行權限（自由裁量權），明確執行工作績效評估和責任檢查的依據，實現責任到人、責任全覆蓋，不留責任盲區；二是要明晰責任類型，準確界定各級執行人員各自應當承擔的責任類別，區分集體責任與個人責任、直接責任與間接責任、政治責任與法律責任、行政責任與人格責任，等等，避免責任規定籠統不清、等量齊觀。責任適當，即政策執行者（包括組織和個人）所負擔的責任應當與其所處的職位、掌握的權力、擁有的資源相一致，確保職、權、責的有機統一。責任公示，即通過制定法律法規、發表責任聲明、發布新聞稿公開政策執行相關責任規定等形式，提高政策執行活動的透明度，加大政策執行的監控力度。

3.完善執行監督制度。為保證執行過程與執行要求相一致，必須對政策執行行為進行必要的監督，適時評估執行情況，及時糾正執行偏差，確保實現政策目標。一是強化人大監督。可考慮探索推行人大代表專職化和常任化制度，解決參政議政知識化需求，保障代表有足夠的履職時間精力，增強人大監督的實效。完善人大代表構成比例。例如，針對近年來農民工群體數量急劇增長，農民工在人大代表中的比例也應適當提高。增強人大代表的選民選區意識。更加主動地反映所代表群體的呼聲，更加有效地履行代表職責。加強人大監督體制機制建設，增強人大監督的可操作性和實效性。二是強化專門監督。針對政策執行主體內部現行的專門監督機構難以充分發揮政策監督職能的問題，切實增強專門監督機構在人事、財務以及日常運作方面的自主性和獨立性，健全有關監督的實體性和程序性法律法規，完善各專門監督機構間的協調配合機制。三是加強社會監督。相對于國家性質的公權力監督而言，社會監督是一種非國家性質的監督。當前社會監督存在的主要問題是保障監督權利落實的法律法規尚不健全。因此，加強社會監督的核心工作是加快社會監督的相關立法和制度建設的進度，盡早制定并頒布《公民監督法》等相關法律法規，使對包括政策執行在內的政府行政行為的社會監督落到實處。

4.倡導機關執行文化。“執行文化”，原指把“有效執行”作為所有組織成員行為的最高準則和終極目標的一種企業文化。在新公共管理思想日益普及的今天，把企業“執行文化”引入政府組織的機關文化建設中，對于優化政府管理理念，轉變政府人員工作作風，強化公務員隊伍的政治意識、大局意識、責任意識，提高政府工作效率，最終提升政策執行力具有重要意義。建設政府“執行文化”，首先，要強化執行意識。要在公務員隊伍中開展執行力教育，提高各級公務員對有效執行重要性的認識。執行意識的核心是講大局、重落實。講大局，就是要講政治、講責任，樹立全國“一盤棋”思想，以國家利益、人民利益、黨的利益為重。重落實，就是要改變以會議落實會議、以文件落實文件的形式主義傾向，在執行上動真格，在落實上下苦功，樹立求真務實的良好風氣。其次，要提高執行能力。要不斷提高政策水平，吃透政策精神，避免片面執行上級政策。要提高業務水平，善于把原則性與靈活性統一起來，善于把政策精神創造性地在本地區、本部門落到實處，避免簡單地成為上級政策的“傳聲筒”。再次，要加強執行指導。上級組織和領導在努力提高自身執行能力和水平的同時，還要加強對下級組織、人員的執行力培訓，使重視執行、善于執行成為機關組織文化的重要組成部分。

（作者系中共上海市普陀區委書記）

（責任編輯 李海生）