行政緊急權的性質、 問題及規制*——以權利保護與反腐敗為視角

王禎軍

(中共大連市委黨校 法學教研部, 遼寧 大連116013)

近年來,緊急狀態在全球范圍內爆發的頻率逐漸增高,對社會造成的危害程度也越來越嚴重.在這種情況下,政府往往運用行政緊急權來控制危機,確保恢復正常的社會秩序.然而,行政緊急權是一把雙刃劍,行使不當或濫用往往會導致對公民基本權利的侵犯,同時也會滋生腐敗.如何正確認識行政緊急權?如何看待行政緊急權行使可能產生的問題?如何確保行政緊急權的有效行使,正確發揮其在應對緊急狀態中的積極作用?研究和分析這些問題,對于確保政府在緊急狀態應對中正確、有效地行使行政緊急權,減少和杜絕侵犯公民基本權利和腐敗的發生,實現緊急狀態下政府行政緊急權的行使和公民權利保護之間的平衡,促進和提高政府的執政能力,具有重要的意義.

一、行政緊急權及其性質

行政緊急權是緊急權的一種.緊急權,如果單從字面意思上來理解,就是一種緊急情況下使用的權力,或采取緊急措施的權力.早在羅馬共和國時期,為處理危機,共和國采用專政制度.根據這項制度,國家遭受騷亂等緊急狀態時,作為保衛國家的一項重要手段,羅馬共和國建立羅馬獨裁官制度,即根據憲法的特殊規定任命一位獨裁官,并將宣布緊急狀態和行使獨裁權的人分開.羅馬獨裁官享有極大的權力,有權限制公民的財產與自由.羅馬專政制度通常被看作是現代憲法緊急狀態制度的起源,相應地,獨裁官在緊急狀態下對個人基本自由予以限制的權力,也被視為現代國家緊急狀態中緊急權的最原始形式.

行政緊急權的名稱是以緊急權的權力主體為標準對緊急權進行劃分而來,顧名思義,它是由行政機關行使的緊急權.在現代社會,為了實現法治和保證國家權力的有效行使,國家權力一般被劃分為立法權、司法權和行政權.并且,行政權的行使嚴格按照議會制定的法律進行,并受到嚴格的監督.一旦超越了法律的界限,行政權將無效,行政機關要承擔相應的法律責任.然而,當國家安全和公共利益面臨突如其來的威脅或遭受嚴重的破壞時,如果仍然按照正常狀態下的國家權力行使模式,勢必難以滿足應對緊急狀態的需要.此時,相對于立法權和司法權而言,行政權自身的特點,使它在應對緊急狀態時具有了立法權和司法權所不及的優勢.如學者所言: "行政機關在收集信息和快速、果斷的行動能力方面較之其它部門具有優勢.議會兩院協商過程和法院的審判都不能對變化的情況快速及時地做出反應.在威脅消失之前,法院常常不會判決安全和自由間平衡的問題.此外,議會和法院都傾向于默許行政行為.……行政機關才是旨在快速行動的機構.因此,在危機時期,由于在這種情況下權利分離和制衡的保護較弱,較重的責任只能依靠行政機關以維護憲政."①因此,相對于其他國家機關的緊急權,行政緊急權通常成為國家在緊急狀態下使用最多的權力,行政緊急權由此也成為緊急權問題中最受關注的話題,甚至在某些語境下,與緊急權同意②.

關于緊急權的性質,在理論界一直存在爭議,一種觀點將它視為法律之外的權力,如德國政治家卡爾.施密特將君主在緊急狀態中的權力類推為神學中的奇跡;英國哲學家約翰.洛克將其視為 "特權".與 "神權"說和"特權"說不同,一些學者一方面認為緊急權是一種特殊的權力,可以游離于 "正常法"之外,但是另一方面,卻認為緊急權仍然在法律的框架內.如馬紹爾.斯多克.鮑森 (Michael Stokes Paulsen)認為, "憲法包含著一項暗示的自我保護的行政權力和必要性規則,從而超越法律,甚至可能是憲法的規定"③.比較而言,無論是將緊急權看作是絕對的游離于法律之外的觀點,還是把其看作是正常法之外仍在法律框架之內的 "折中"說,實質上都是將緊急權定位為一種可以脫離法律限制的政治權力,試圖賦予行政緊急權不受法律約束的特質,這點它們是一致的.如果將這些學說作為緊急權行使的理論基礎,行政緊急權將完全置于法律框架之外,不受法律規則的限制和法治原則的約束.最終,無論緊急權力的行使還是由此產生的問題的解決都將依靠權力行使者的自身素質、道德約束或政治力量.然而,正如孟德斯鳩所言, "一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗.有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止"④.在正常狀態下,權力尚且如此,在緊急狀態下,權限更大、自由裁量性更強的緊急權一旦脫離法律的限制,單靠道德和政治的力量能否使其在維護國家安全、公共利益的同時,對公民權利不造成侵害,確實令人懷疑.

在人類社會的發展中,法律的規范調整發揮了重要的作用.法律調整最重要的意義在于按照法治、民主、人權保護的要求,實現憲政的目標,即,所有公權力都受到法律的嚴格約束,所有公民權利都受到法律最大限度的保護,公民享受到社會發展帶來的最大福祉.理論和實踐已證明,沒有法律約束的公權力的行使,必然會導致公權力的濫用,公民權利不可避免地會受到侵害.公權力產生的唯一正當性是法律的授權,只有按照法律授權的范圍,法律規定的程序,在法律責任的震懾下,公權力才會按照法律預先設計的方向發揮積極的作用.而無論為了何種目的,即使是為了國家安全和公共利益,也不能在法律的框架之外滋生公權力來解決問題.因為 "如果一個人養成了為了善的目的而破壞秩序的習慣,隨后,在這種習慣的掩飾下,他們也會為了惡而破壞一切."⑤正因為如此,在實踐中,緊急權的所謂 "不受法律約束的性質"已經受到了挑戰.如美國最高法院曾在審判實踐中對緊急狀態下的公權力的性質做了經典的詮釋:美國的憲法是一部為了統治者和人民的法律,在戰爭和和平時期也同樣是這樣,它包含了在任何時間,任何情況下對各階層人民的保護.人民 (起草者)的智慧從未創造出和這樣的學說一樣有害的理論:憲法的任何規定在政府面臨任何嚴重危機時可以暫停適用.這樣的學說直接導致無政府狀態和專制,而這一學說基于的危急理論是錯誤的;對于政府來說,在憲法框架內,擁有所有的權力由憲法賦予,這些權力是維護其生存所必需的;這已經被煞費苦心拋棄他所擁有的正當的權力導致的結果所恰當地證明⑥.

因此,在緊急狀態下,盡管為維護國家安全和公共利益使緊急權的行使具有了正當性,但是,能夠確保緊急權的行使始終保持正當性的不是神、也不是政治,而是法律.明確緊急權的法律屬性將有利于明確緊急權的正當性基礎,同時,也為將這一權力的行使、監督、救濟納入法律的框架之內奠定了理論基礎.另外,也將為這一權力的行使者灌注一種緊急法治的思想:無論形勢如何緊急,緊急權力的行使始終是在法律的監督之下.因此,所謂行政緊急權,就是憲法和法律規定的,當國家處于緊急狀態時,為了維護國家安全和公共利益,政府采取特殊措施,甚至采取克減公民基本權利的措施,以盡快恢復正常的憲法和法律秩序的權力.

二、行政緊急權行使不當導致的問題

與一般行政權相比,為迎合迅速應對緊急狀態的需要,行政緊急權在權限、行使程序和監督、審查等方面具有一定的特殊性.在權限上,除了一般行政權具有的權限外,行政緊急權還具有特殊的權限.這一點尤其表現在,在緊急狀態中,為了迅速消除危機,確保社會秩序盡快恢復,政府可以克減公民的基本權利.另外,在權力行使的程序上,為了確保權力行使的高效性,一些在正常狀態下要求行政權力行使所必須遵守的程序,不適用于行政緊急權的行使.此外,在權力監督方面.正常狀態下,行政緊急權行使的整個過程隨時都要受到嚴格的監督或審查.而行政緊急權力的行使由于在程序上遵循效率原則,雖然也會接受監督和審查,但這些監督和審查基本上是事后的,其審查的標準也沒有正常狀態下那樣嚴格.行政緊急權具有的上述特殊性,使它在應對緊急狀態的行動中往往倍受政府青睞.

然而,行政緊急權也是一把雙刃劍,它可以在維護國家安全、公共利益和公民權利中發揮積極的作用,同時,它的特殊性也極易導致對它的不當使用和濫用,對政府施行依法治國和良政構成嚴重的挑戰.

(一)行政緊急權行使不當和濫用容易導致侵犯公民權利的情況發生

行政緊急權中的一項最重要也是最敏感的權能,就是政府在緊急狀態時可以為了國家安全和公共利益的需要克減公民的基本權利.在國家利益與公民利益產生沖突而不限制某些公民權利的行使不足以維護公共利益時,克減權無疑使政府有了掃除權力行使障礙,確保政府權力不受公民權利約束的權力.然而,對公民權利的克減權增大了公民權利受到侵犯的可能.因為在緊急狀態中,消除緊急狀態、恢復正常的社會秩序很容易在價值位階上成為壓倒一切的首要價值,更為嚴重者,法治原則甚至受到國家的拋棄,為達目的犧牲人的某些基本權利似乎也理所當然,在這種狀態下,緊急權往往只被看作是挽救國家利益、公共利益的尚方寶劍,而諸如何時才需要克減公民權利,哪些公民權利可以克減哪些公民權利無論如何也不可以克減等這些重要的問題往往被政府忽視,其結果就是克減權被不當使用或濫用,公民權利不可避免地成為它的犧牲品.實踐表明,行政緊急權如果行使不當,公民權利往往會受到嚴重的侵害.例如:在1983年,國際法學家協會對全球發生的緊急狀態進行了的深入研究⑦.該項研究對20世紀60年代和70年代發生緊急狀態的19個國家進行了深入的研究,研究最終證明:緊急狀態與嚴重侵犯人權有著緊密的聯系⑧.

(二)行政緊急權的不當行使或濫用容易滋生腐敗

"權力過度集中,缺少有效監督,必然導致腐敗"這一不變的定律決定了腐敗問題在緊急權的行使中應該是一個不可回避的問題.根據聯合國的報告, "在處理災害救濟方面除了后期工作的挑戰外,國際社會日益擔心因為欺騙、腐敗和管理不當、資源浪費造成的許多無償的幫助根本無法落實."⑨據民間機構 "U4反腐敗資源中心"的研究表明, "在緊急情況下,腐敗發生的可能性尤其得大"⑩.之所以如此,原因在于,在正常狀態,任何行政權力都要按照法律規定的內容和程序行使,以確保行政機構在其權力范圍內行事;強化行政機構的政治和公共責任⑩11.然而,在緊急狀態下,一般行政權力被行政緊急權代替,為提高應對效率,一些政策的出臺和一些措施的行使往往不需要經過正常狀態下所必須遵循的程序,有關政策和措施又缺乏足夠的透明度,監督的缺失和弱化,便會為滋生腐敗埋下隱患.一旦發生腐敗,其危害較在正常狀態下更大.甚至會成為緊急狀態的推手,對社會和公民權利造成更大的破壞.

三、行政緊急權力行使的規制

(一)將行政緊急權納入到憲法和法律的調整中

作為國家的根本法,憲法應該為一國緊急狀態法律制度的建立確立原則和標準,為行政緊急權的行使提供法律依據.法律應該以憲法確立的原則和標準為根據,具體明確行政緊急權的行使規則,對行使行政緊急權的主體、程序、克減權的行使范圍以及對行政緊急權的監督、審查和救濟等問題做出規定.具體而言,首先,在行政機關內部,要做到行政緊急權分工的專業化.按照法律對各個行政機關的分工,各行政機關只能在各自管轄的權限內行使相應的緊急權.其次,規范行政緊急權的行使程序.法律要規定在行使行政緊急權時,哪些程序可以不遵守,哪些程序必須遵守.最后,加強對行政緊急權的監督.國家要建立對行政緊急權監督制度,確立監督主體,結合緊急狀態的實際情況和行政緊急權行使的特殊性,規定審查程序和審查標準以及懲罰和救濟手段.

(二)加強對權力行使者的教育和培訓

要確保行政緊急權在憲政的軌道上正確有效地行使,除了有法律的指導、約束外,權力行使者的素質也至關重要.首先,應加強對行政權力行使者的教育和培訓.應對行政權力主體進行憲法、緊急狀態法、國際人權公約以及與反腐敗有關的法律的教育和培訓.通過對緊急狀態法律法規的學習,使行政機構工作人員領會緊急狀態法律法制的立法宗旨和原則,掌握行政緊急權行使的權限,行政緊急權行使的標準和程序以及行政緊急權行使不當和濫用可能導致的后果和承擔的法律責任.同時,結合緊急權力的教育,通過對反腐敗法律法規的學習,使行政權力主體對腐敗在緊急狀態下的成因、危害及預防措施提高認識,增強抵御腐敗的能力.其次,在全社會開展緊急法治和反腐敗教育.應該在全社會開展緊急法治和反腐敗的教育,使公民通過對諸如緊急狀態的法律規則、克減權等行使緊急權相關的問題深入了解,增強自身的權利意識的同時,提高對行政權力主體行使行政緊急權的監督,在提高行政主體的法律意識,確保行政緊急權的正確有效行使,維護人權和反腐敗中發揮積極的作用.

注釋:

①See Scott M.Matheson,Jr.PresidentialConstitutionalism in Perilous Times,Harvard University Press,2009,p.30

② 本文提到的"緊急權",應理解為行政緊急權.

③ See Michael Stokes Paulsen, The Constitution of Necessity, 79 Notre Dame L,Rev.1257 (2004).See Scott M.Matheson, Jr.Presidential Constitutionalism in Perilous Times,Harvard University Press,2009,p.17.

④[法]孟德斯鳩:《論法的精神》下冊[M].張雁深譯.北京:商務印書館,2004:184.

⑤ Oren Gross and Fionnuala Ni Aolàin,Law in Times of Crisis-Emergency Powers in Theory and Practice,Cambridge University Press,2006.p.36.

⑥exparte Milligan,71 US 2(1866), at 120-1.See Victor V.Ramraj (ed.),Emergencies and the Limits of Legality,Cambridge University Press,2008,p.5.

⑦ Chng Suan Tze v.Minister of Home Affairs,[1998]SLR 132(Singapore CA).See Victor V.Ramraj(ed.),Emergencies and the Limits of Legality,Cambridge University Press,2008, p.5.

⑧International Commission of Jurists,States of Emergency∶Their Impact on Human Rights (Geneva∶International Commission of Jurists,1983).See Oren Gross and Fionnuala Ni Aolàin, Law in Times of Crisis-Emergency Powers in Theory and Practice,Cambridge University Press,2006.p.305.

⑨International Commission of Jurists,States of Emergency∶Their Impact on Human Rights(Geneva∶International Commission of Jurists,1983).p.1.

⑩ United Nation.International Anti-Corruption Coordination Group Discusses Preventing and Controlling Corruption in Emergency Disaster Relief, Eleventh UN Congress BKK/ CP/21 23 April 2005 On Crime Prevention and Criminal Justice