海岸帶生態補償機制政策研究

徐大偉,王佳宏,段姍姍

(大連理工大學 經濟學院,遼寧 大連 116024)

一、引言

生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的,以經濟手段為主調節利益相關者關系的制度安排.建立生態補償機制有利于協調經濟發展和環境保護之間的利益關系,促進其協調發展.海岸帶是世界上自然資源和生物多樣性極其豐富的地區之一.同時,海岸帶地區也是生境及其脆弱的地帶.目前,全球60多億人口中,約有17億居住在離海岸50公里以內的地帶,45%居住在離海岸150公里內的區域[1].我國既是陸地大國,也是海洋大國.目前,我國擁有18000多公里的大陸海岸線,14000多公里的島嶼海岸線,6500多個島嶼,約300萬平方公里的管轄海域.《2010年中國海洋環境狀況公報》(國家海洋局,2011)表明,我國海洋生態環境近岸海域生態系統總體處于健康或亞健康狀態,但這并不代表海岸帶生態系統健康狀況惡化的趨勢得到了有效緩解.雖然海洋赤潮和綠潮災害有所減輕,但江河污染物入海量增加,溢油等突發環境災害對海岸帶生態環境的損害嚴重.部分海灣、河口、濱海濕地等生態系統仍處于不健康狀態,生物多樣性和生態系統結構變化較大,生態服務功能受損.因此,開展海岸帶生態資源補償的研究有利于借助經濟的手段解決海岸帶生態資源所面臨的問題,促進海岸帶地區經濟與環境協調發展,促使海岸帶資源可持續利用.

二、國內外研究進展與現狀

(一)海岸帶生態補償內涵

生態補償涉及多個學科,很多學者從不同的學科角度探討了生態補償的概念和內涵.目前,國際上很少使用生態補償這一名詞,比較通用的概念是生態/環境服務付費,是指生態服務的受益者對生態服務的提供者進行支付,以激勵生態服務的提供者為了維護生態系統服務功能的長期安全,改變生態環境資源利用方式和其他不利于或有損于生態系統服務功能發揮的活動[2].生態服務付費是具備以下四個條件的生態環境保護手段:一是現實性,即該機制是基于某種現實的因果關系和基于對機會成本的現實權衡.二是自愿性,即補償和接受補償雙方的環境行為是基于充分知情的情況下做出的.三是有條件性,即有協議約束付費,針對不同的情況支付不同的費用,每種情況是可以被監測的.四是公平性,即該機制應是促進資源的公平分配,不致使窮人利益受損.我國生態補償涵義經歷了從生態學意義到經濟學意義的發展歷程.在漢語表達中, "補償"和 "賠償"雖然意思相近,但還是有區別的.早期的生態補償政策偏重于 "賠償",即因主體的行為而給其他人或集體造成損害,必須彌補對方的損失.隨著人們環境意識的逐漸提高,對公共資源價值認識的不斷深入,生態補償政策逐漸由單純的賠償轉向補償."補償"更傾向于受益者和破壞者事前、主動的行為.由單純的對破壞者的懲罰,轉向破壞者賠償與受益者補償同樣重要.并且隨著生態文明程度的不斷提高,生態補償更加重視發展的公平性.對由于生態建設而阻礙其經濟發展的地區和個人給予補償[3].生態補償內涵的變化,也引起了其概念的相應改變,李文華等從經濟學、環境經濟學、生態學等不同學科的角度對生態補償概念進行了分析總結,并綜合大多數學者的意見,提出生態補償的目標是通過運用經濟激勵手段促進人們加強對生態系統服務的維護,從而有效解決了由于市場失靈造成的環境外部性,并保障了社會發展的公平性[4].綜上所述,本文認為海岸帶生態補償的內涵應該是一種以保護海岸帶生態系統服務功能、促進海岸帶經濟與環境協調發展為目的,根據海岸帶生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本,運用政府和市場相結合手段,調節生態保護者、受益者和破壞者經濟利益關系的制度安排.

(二)國外研究進展

近年來國外關于生態補償的研究重點主要在生態服務價值評估、生態服務市場類型、生態服務付費的效率與公平、資金來源渠道以及對減緩貧困的影響等方面[5].在生態補償實例中,研究重點一是生態補償資金的有效配置;二是如何對生態補償進行市場化運作.但目前國外對生態補償的研究主要集中在森林、流域、礦產方面,對海岸帶生態補償的研究還不成熟.已有文獻中,Elliott和Cutts[6]對海洋生態補償問題進行了理論研究,將海洋資源生態補償劃分為經濟補償、資源補償和生態環境補償三種類型.Geenier等[7]分析了對已破壞的生態環境進行修復的方式,從經濟、法律、認知、參與度等方面提出了刺激海洋資源持續利用的手段.此外,在海岸帶生態補償中關于溢油事故的生態損害補償方面的研究較多.美國等發達國家對溢油事故的索賠已有法律支持,同時也建立了溢油損害賠償機制,例如,美國的"自然資源損害評估方法"用于對生態環境資源損害的賠償金額進行評估[8].保障了海岸帶污染事故可以的到較好的治理并得到合理的賠償,有利于海岸帶生態環境的良性發展.但是,針對海岸帶污染事故的賠償是在事故發生之后的賠償行為,并不能稱為真正的海岸帶生態補償.

(三)國內研究現狀

我國對生態補償的研究較國外學者起步晚一些,從20世紀80年代開始學習借鑒西方的相關研究成果,結合中國生態補償政策的實施不斷進行深入研究,并逐漸由概念探討階段到理論性與政策性研究階段再轉入定量化研究階段.通過對現有理論基礎的總結分析,可歸納為三類: (1)經濟學理論,包括環境價值論、公共物品理論、外部性理論.(2)生態學理論,包括生態資本理論、生態系統服務理論、生態承載力理論.(3)可持續發展理論.包括協調發展理論、公平理論.我國目前對生態補償的研究主要集中在森林、流域、礦產、保護區.雖然目前海岸帶生態補償的研究非常少,但其他生態補償領域的研究成果為開展海岸帶生態補償研究創造了良好的條件,已有海岸帶研究主要集中在三個方面: (1)海岸帶的界定和分類.海岸帶陸域、海域地貌復雜,界限不清,依靠常規的調查和測量手段難以獲取準確信息.而衛星遙感技術則能夠堅持海岸帶及毗鄰海域資源環境變化提供有效手段.(2)海岸帶資源價值研究.標準核算方法主要依據對海岸帶生態系統服務價值的評估作為補償標準的依據.海岸帶資源價值的測算將作為海岸帶生態補償標準制定的依據.(3)基于可持續發展的海岸帶環境管理.

三、建立海岸帶生態補償機制的基本問題

(一)補償主體和補償對象的界定

補償主體和補償對象的界定是生態補償機制的基礎,是回答誰補償誰的問題.其基本思路是分析某一海岸帶開發或保護活動對海岸帶生態系統服務功能的改變,及其受此影響的各利益相關方.補償主體和補償對象都是利益相關者,補償主體包括破壞生態系統服務功能的群體和分享因他人的貢獻而增加的生態系統服務功能的群體;補償對象則包括原本享有的生態系統服務功能受到損害的群體以及對恢復和提高生態系統服務功能價值有貢獻的群體.生態系統服務的分類有很多種不同的體系,目前使用最廣泛的是依據Costanza的生態系統服務功能分類并.

據此將海岸帶生態系統服務分成了供給服務、文化服務、調節服務和支持服務四大類,每一大類下又分為若干類,并可以據此分析海洋生態系統服務功能變化對利益相關者的影響,進而根據他們的利益增損關系界定補償主體和補償對象.特別要強調的是,由于海洋資源本身具有的整體性和流動性特點,利益相關者的范圍可能很廣,基于制定切實可行的生態補償政策的角度,可按需要把利益相關者限定在一定范圍之內.

(二)補償標準的制定

補償標準是海洋生態補償體制的核心問題,關系補償的效果以及補償者的承受力.在我國對于究竟應如何確定補償標準仍然存在不同觀點.根據 "庇古稅"理論,補償金額為私人成本與社會成本的差額,即邊際外部成本;從環境經濟學的角度來說,當邊際外部成本等于邊際外部收益時實現環境效益的最大化,因此理論上認為補償值應該以提供的生態服務的價值為補償標準[9].但在實際應用中,受生態系統服務價值評估方法的限制,一般觀點是生態系統服務價值可以作為生態補償標準的理論上限,而不是作為現實的生態補償標準.另一種觀點是在保持生態系統健康、持續發揮服務功能的情況下付出的成本為基礎,通過分析生態系統所需的各項經營成本,從而確定需要提供多少經濟補償[10].目前國際上普遍接受的補償水平實際上以機會成本的補償為主,即損失的直接利益和為生態保護放棄的發展機會的損失,從而增強參與生態保護和建設的動力.也有學者提出合理的補償標準應介于上述兩個標準之間,根據受益方或破壞方可能的經濟承受能力,采取綜合評價方法,最終提出生態補償標準[11].由于與發達國家相比,我國生態補償機制的研究和運用處于初級階段,市場機制不夠完善,金融體系不夠發達.因此,在實踐中對于生態補償標準的確定除了理論標準外,需要根據實際需要,確定切實可行、現實有效的標準.同時需要指出的是,在補償標準確定中,應充分調查利益相關方的支付意愿和受償意愿,尤其是弱勢群體的意愿應該得到反映.

四、建立海岸帶生態補償機制的政策建議

胡錦濤在黨的十七大報告中強調,要 "建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制".可見,研究建立和完善生態補償機制已成為我國一項十分緊迫的國家任務.《十二五規劃綱要》提出,發展海洋經濟.提高海洋開發、控制、綜合管理能力,合理開發利用海洋資源,保護海島、海岸帶和海洋生態環境,維護我國海洋權益.對我國經濟社會發展意義重大.為此我們必須在對海岸帶生態環境面臨的威脅和保護現狀了解的基礎上,抓緊建立海岸帶生態補償機制,確保海岸帶經濟與環境的協調可持續發展.本文在以下幾方面對建立海岸帶生態補償機制提出建議:

(一)健全和完善利益相關各方參與制度

海岸帶環境問題本身所具有的廣泛性和社會性,決定它的解決必須依靠政府、企業和社會公眾的共同參與.以人為本,特別是以公眾利益為本,應當成為生態補償機制的最終目的.公眾參與制度的眾多途徑中,以社會團體為代表的非政府組織是具有極其重要的地位,它不僅是環境管理部門與社會公眾之間溝通的有力媒介,而且對政府部門提高流域環境管理效力具有重要影響.為了使當地居民能夠積極參與到海岸帶環境保護的工作中,政府應該不斷完善公眾參與機制.大連海岸帶居民可以參與聽證政府關于海岸帶治理方面的決策會議,提出符合當地經濟發展水平和公民意愿的具體意見和政策建議,并且能夠進行投票表決,讓當地居民親身解決周邊的生態環境問題.這樣不僅可以保障當地居民的生態環境知情權,還可以強化公眾的參與與監督,更有利于對大連海岸帶實施全面的生態環境保護的長效機制建立.另外,貫徹公眾參與原則,積極發展非政府組織特別是民間性非政府組織,除了需要采取加強政府對其活動的支持力度、完善其生產的法律環境等外部措施外,其自身也必須采取積極開拓資金來源、強化組織內部管理、提高專業化程度等內部措施.

(二)借鑒國外經驗,選擇多樣化保證金方式

目前,美國、加拿大等一些發達國家因其金融市場很發達、信用體系比較健全、法規政策比較完善,通常可以選擇多樣化保證金方式.除現金存款外還可使用信用證、銀行或證券擔保、信托基金等.而目前我國由于受經濟發展程度、信用體制還不健全等因素的制約,主要是采用現金方式,可以分為一次性全額繳納和分階段繳納.從生態環境保護的角度出發,保證金一次性繳納的方法是最可靠的,能夠確保生態補償的安全提供.但因為海岸帶生態補償金一般數額巨大,對企業來說,一次性付出大量的資金會對其正常的經營造成負擔,易影響企業正常的海岸帶區域開發積極性.分階段性保證金是指,根據企業的環境行為,保證金可以年為單位分期支付.以馬來西亞礦區復墾為例,政府和企業共同出資建立復墾基金,以預估一年的生態補償實際需要來支付費用.分階段性保證金的優點一方面由于其占用資金低而更在實際中更容易執行,另一方面,政府監管部門也可以對比上下年的情況調整每年征收的保證金數額,更易于降低環境風險.綜上所述,海岸帶生態補償保證金的征收既要以保護生態環境為最終目標,同時也應考慮到企業的實際情況,才能制定出切實可行的機制.在我國海岸帶生態補償的初級階段,由于金融保證體系不健全,應選擇可靠性高的現金繳納方式,但政府監管部門可以根據企業的規模、資金狀況、環境責任、信用記錄等因素對不同企業采用一次性繳納或分階段繳納的海岸帶生態補償保證金制度.

(三)國家應盡快啟動建立海岸帶生態補償制度的立法程序

要對海岸帶生態損害補償索賠的責任主體、賠償范圍和標準、程序等進行明確界定,近幾年來,沿海地區已經在海洋生態損害補償賠償領域做出了一些積極探索.例如浙江、山東以及寧波等沿海地區正在開展本地區海洋生態補償的地方立法工作,天津、山東、廣東等地海洋主管部門開展了向海洋生態損害責任者索賠的實踐.這些工作為海洋生態補償立法提供了有益的經驗.從而為健全、完善與我國開發和保護相協調的海岸帶生態保護政策提供經濟調控手段.

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