高速公路建設項目內部控制存在的問題及對策

長沙理工大學 劉建英 賀 磊

高速公路建設項目內部控制存在的問題及對策

長沙理工大學 劉建英 賀 磊

高速公路建設項目內部控制主要是對高速公路建設項目從項目建議和決策、概預算編制和審核、工程項目實施和價款支付、工程竣工決算和審計的全過程，在財務部門的主導下以投資控制為主線，依托不相容的崗位工作，以事先制定的計劃和標準為依據，定期或不定期地對項目實施的全過程進行調查、分析、建議與咨詢，實現對高速公路建設全過程的有效控制和監督。它是高速公路建設項目得以順利進行的“免疫系統”。因此，建立健全內部控制對完善我國高速公路建設項目管理至關重要。

一、高速公路建設項目內部控制中存在的問題

有效的高速公路建設項目內部控制體系能保證建設單位在項目的執行過程中做好“三控兩管一協調一環保”（即投資、質量、進度三大控制，合同和安全兩大管理，環境協調、環境保護）工作，促使高速公路建設項目利用有限的資源，實現項目的預期投資效益。但目前我國高速公路建設項目內部控制中還存在如下一些問題：

（一）風險管理機制不健全 高速公路建設項目面臨的風險將會造成高速公路建設項目投資、質量、進度控制實施的失控現象，最終導致高速公路建設項目的經濟效益降低，甚至項目失敗。然而，目前建設單位在項目建設前期沒有或少有人參與到前期的風險評價中，未能充分的發揮其在風險評估過程中的作用；或將潛在的市場風險、財務風險歸咎為市場競爭激烈、建設項目所在地環境復雜等，沒有采取合理的風險評估方法對建設單位所面臨的風險進行合理估計。項目風險的管理主要是依靠負責人的經驗和能力，缺少科學性保證。

（二）建設單位對高速公路建設項目前期的控制管理缺位 所謂的建設單位管理缺位是指建設單位鑒于現行管理模式的限制，建設單位沒能很好的履行對工程項目前期控制的職責，從而影響了高速公路建設項目預期目標的實現。具體而言：

其一，建設單位在投資決策階段內部控制中的缺位。現行的高速公路建設項目投資決策模式下，高速公路建設項目投資決策是由高速公路管理局（高速公路建設開發總公司）做出，建設單位不參與或少部分人員參與到高速公路建設項目投資的決策中來。多數建設單位在高速公路建設項目立項階段的內部控制工作非常薄弱，內部控制人員沒有發揮真正的決策輔助功能，沒能對高速公路建設項目進行嚴密的技術性論證。

其二，建設單位在招投標管理階段內部控制的缺位。在編制高速公路工程招標資格預審文件時，建設單位財務人員參與較少，致使資審文件中對資審申請人財務狀況與財務能力評審指標的設定尚欠全面和科學。加之資審時，由于財務人員很少參與，因而，對資審申請人報送的并經審計鑒證的會計報表和相關財務資料，作深入一步的財務分析和評審做得不夠。這為后期高速公路建設項目合同執行的控制帶來了不便，無法保證高速公路建設項目預期目標的平穩實現。

（三）預算編制中全面預算觀念淡薄 預算編制是建設單位將項目管理目標以及相應的資源配置方式加以量化，并使之實現的內部控制過程。它是建設單位進行財務控制的依據。建設單位在預算的編制過程中，預算的制定與執行在組織和人員上沒分離。年度預算目標一旦下達，編制預算幾乎就成為了財務部門和管理層之間相互協商的事情，預算編制缺乏全員的參與性。預算控制的財務性不突出，沒能充分體現預算的內部控制意圖。

（四）工程變更控制力度不夠 目前，建設單位沒積極的參與隱蔽工程量的核實，對需要增加投資的部分審查論證深度不夠。對于工程變更的審批，雖然制定了較為完善的制度，但在實際執行的過程中卻沒能嚴格遵守相應的審批權限管理制度，從而不能很好地控制工程變更帶來的工程造價的變動，這使得施工單位有機會利用工程變更來套取利益，致使高速公路建設項目投資成本增加。

（五）輕視對監理單位控制 高速公路建設項目的監理單位，在高速公路建設的過程中既是受托方，又是監管方，其職責的履行不到位，不僅影響高速公路建設項目的質量與進度控制目標的實現，而且也會對投資控制目標的實現造成重大的影響。然而，其雙重的身份往往使得建設單位在實際工作做忽視對監理單位的控制，致使監理規劃或細則等流于形式。

（六）忽視建設項目后評價對內部控制的作用 目前建設單位雖然建立了相應的工程項目后評估制度，但是在進行實際操作的過程，高速公路建設完成后建設單位往往已經解散，因此沒能執行好后評價工作，從而也就缺乏對所建項目的整體性的評價。而且，在項目后評價的過程中建設單位財務人員的參與度很低，因而不能及時發現前期財務內部控制工作中存在的問題，致使部分內部控制責任不能落實到實處，為今后的內部控制管理帶來了潛在的風險。

二、高速公路建設項目內部控制完善對策

隨著《企業內部控制基本規范》（財會字［2008］7號）的頒布與實施，高速公路建設項目在建立和制定有效的內部控制制度上有了更為有利的依據和更為科學的指引。針對我國高速公路建設項目內部控制過程中存在的問題，建設單位可以從以下方面去完善內部控制制度：

（一）實施全面風險管理 建設單位進行內部控制管理，首先應建立起高速公路建設項目全面風險管理框架，采用核查表法、層次分析法等科學識別和評估高速公路建設項目生命周期各階段的主要風險，以最低的成本使風險導致的各種損失降低到最小程度，確保高速公路建設項目預期經濟效益的實現。

（二）積極參與高速公路建設項目決策階段內部控制 建設單位財務部門應參與項目建議書、可行性研究的編制，為高速公路建設項目投資決策的經濟可行性及財務資金來源提供合理化的建議。并積極參與審查可行性研究報告，確保可行性研究報告中投資決策的可靠性、真實性和客觀性，確保高速公路建設項目經濟上的切實可行性，使得建設單位能對高速公路建設項目實施過程的控制行為全面負責。

（三）建設單位財務部參與監管招投標 高速公路建設單位在招標投標中應通過現場考察，資料收集等工作，復核工程量清單的工程量，確保工程量清單內容的完整性與準確，以確定合理標底，防止不平衡報價。其次，建設單位的財務部門應參與資格預審文件和招標文件的編制，在資審申請人、投標人財務能力評審指標的設定、評分計分以及建設資金的管理、使用、監督等方面，提出科學縝密的規定和要求，選擇實力強、信譽好的承包商承擔工程施工。第三，參照FIDIC條款的有關規定和國際金融組織貸款項目高速公路招標資格預審要求，設立必要的財務指標對投標申請人財務進行分析評價，包括：營運資金指標、資產凈值指標、營業額指標、信貸能力指標等。第四，建設單位財務人員應參與合同談判，特別是專用合同條款的談判，從財務專業角度，促使中標人在資金管理、支付、使用、監督諸方面，滿足項目業主的要求和約束。

（四）推行全面預算管理制度 高速公路建設項目全面預算管理是指高速公路建設單位依據建設項目發展規劃、國家宏觀政策、歷史數據、高速公路建設項目特點及目標，對高速公路建設項目內部各部門、各單位的各種財務與非財務資源，年初由上至下進行預算目標的分配。預算目標不但要細化到各部門，還應具體到各部門的每一個人，即全員參與預算。在實際執行的過程中，要嚴格按照“定額、定項撥超支不補、節余調節使用”的預算管理原則執行預算，并要對預算執行單位的執行情況進行不定期追蹤，予以考核和控制，以便有效地組織和協調高速公路建設項目實施過程中的各項活動，實現全過程動態化控制。

（五）嚴格控制工程變更 建設單位對工程變更的控制要重點做好以下方面：

第一，明確變更審批權限。建設單位在進行內部控制管理的過程中，要確保工程變更的審批符合各級變更方案的審批要求，不得出現越權審批的狀況。只有在緊急情況下，為保證工程財產及人員的安全，駐地監理處可直接簽發工程變更令，但應盡快將情況報告總監，由總監通報建設單位。

第二，對隱蔽工程量實行“四方聯測”。在進行高速公路建設項目內部控制的過程中，建設單位將“四方聯測”作為重要的內部控制措施之一落實到實處。對于清淤、切方段填基處理、基礎填換處理等隱蔽工程采用“四方聯測”的方式確定工程量。所有的隱蔽工程在實施前、實施過程中、覆蓋前，建設單位應要求施工單位提前通知業主、監理處、工作站、設計方，并一起進行現場聯測和確認。建設單位要確保聯測各方當場簽認原始記錄并將其作為工程變更文件的一部分，用以計算和復核工程量。建設單位對未按照上述要求進行的現場聯測的隱蔽工程量應不予以認可。同時建設單位內部控制人員對所有工程變更數量進行隨機抽檢，對工程量的準確性予以保證，其誤差最大不能超過5%，確保風險最小化。

（六）實行監理獎懲制度 建設單位在進行內部控制管理的過程中，應主動出擊，進行隨機抽查，既抽查現場的實物質量情況，又抽查現場監理人員的旁站、巡查到位情況及隱蔽驗收資料的簽證情況，若發現監理人員未按規定旁站到位或驗收簽證不齊的應記錄在案，并責令整改，如多次出現這一情況的，則應對監理單位做出適當處罰，并追究當事人責任。

（七）正確開展高速公路建設項目過程的后評價 高速公路建設單位在項目建設完成之后，應采用科學的評價指標全面評價項目前期工作及實施過程中各主要環節的工作實績，總結預測決策和建設管理中的經驗教訓，分析實際情況變化的原因，鑒別實際結果偏離預期結果的合理程度，以便為今后加強前期工作和進一步改進高速公路建設項目內部控制管理工作積累經驗。

［1］謝志華：《內部控制：本質與結構》，《會計研究》2009年第12期。

［本文系湖南省軟科學研究資助項目（編號：2009ZK3086）的階段性研究成果］

（編輯 向玉章）