高校債務管理存在的問題及對策

牡丹江醫學院 劉 千 吳長海 劉晶夫

債務管理是我國高校發展史上的一個特殊問題。招生人數從1998年的108萬、增至2010年的657萬，取得了令人矚目的成績。但在跨越式發展過程中，高校也背上了4500—5000億元之間的高額債務。雖然高校債務，在本質上是政府為人民教育發展借下的債，但政府管理滯后和高校管理缺位也是一個不容忽視的問題。

一、高校債務管理存在的問題

高校資金供給趕不上高校擴招及發展的速度，舉債辦學有其必然性。擴招的規模越大，債務的規模也就越大。高校債務的形成，有其合理性的一面。但投入管理不到位，監管不利、好大喜功、腐敗浪費，就不能不說是問題了。

（一）有法不依，沒有達到法定投入 教育經費占CDP的比重，世界上大多數國家都達到了4%以上。我國1993年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》提出“財政性教育經費占國民生產總值的比重，在2000年達到4%”，并要求保證財政性教育經費的增長幅度明顯高于財政經常性收入增長幅度。其后，多年教育經費的比例不但沒有提高，反而降低了。雖經“十一五”的努力，但始終沒有達到4%。高校教育經費的增長沒有得到落實，是高校債務形成的主要原因。2010年公布的《國家中長期教育改革和發展綱要（2010—2020年）》再次明確提出，提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例，2012年達到4%。

（二）管理滯后是形成不合理債務的重要原因 我國財政性教育投入長期以來沒有達到法定的4%的比例，有專家認為：最關鍵的原因是沒有建立合適的教育撥款體系與透明的學校財務管理體系。教育撥款和用錢都缺乏監督及約束機制。由此造成教育部門的“要錢花”、“討錢花”和“亂收費”、“亂花錢”現象并存。教育一邊缺錢，一邊亂花錢，形成惡性循環。部分高校債務形成的原因很多，其中根本原因在于盲目擴招。學校學生越多，地位越高，名氣越大，收入越多。殊不知學生越多，長遠支出越大，猶如滾雪球越滾越大。特別是高校行政化嚴重，官滿為患，支出龐大。一些人講排場，追求豪華大氣。在長期制度環境下形成了“不貸白不貸”及“不貸要吃虧”的意識下，甚至把高校負債當作政績。

（三）高校盛行負債辦學，在客觀上拉大了高等教育在區域之間不均衡的發展 我國原本就存在高等教育發展地域分布不均，地區之間差距懸殊的問題，雖經國家通過各種努力，試圖縮小這種差距，但巨額貸款卻加快了發達地區的高等教育發展。差距沒有縮小，反而越拉越大，高等教育不均衡問題是一個令人擔憂的難解之結。這不但會影響教育機會的均等，也會影響地區經濟和社會的發展。

（四）按照科學發展觀的要求對照，高等教育近年實現的只是規模發展速度的快，而沒有突出教學質量的好 大學生數量的增加，并沒有使高校教學質量和大學生素質得到提高。上層次、上專業，普遍存在貪大、攀高、求全的狀況，什么熱門辦什么專業，一哄而上、一哄而下，師資力量跟不上，教學質量難以保證；結果是醫學外科博士不會開刀，碩士沒有專業優勢，師范生不會教書。但蓋大樓的速度卻是世界第一，債務增長中80%以上為基本建設形成的債務。

（五）高校招生不足問題已初露端倪 高校招生人數會隨著年齡段人口的變化出現下降趨勢，某些高校膨脹起來的招生能力將逐漸形成閑置狀態。如何用好這部分資源，將會成為一大問題。一邊是閑置，一邊卻是負債。其實有的高校在新建校區尚未完成之時，就已經出現了招生不足的問題。但設計招生與實際招生所形成的資產閑置的各種費用卻仍得支出。如取暖費、維護費、管理費等。這就形成了負效益。市場經濟也是有計劃的經濟，特別是公辦高校也要有計劃的發展。出了問題該問誰的責？找不到責任人又該問誰的責？

高校發展只求快，不突出好，事倍功半?？梢哉f高校巨債的產生，政府投入不足是直接原因，監管不力是間接原因。出現好大喜功、腐敗浪費，是不當欠債的重要原因。

二、高校債務管理強化對策

高校債務管理的根本問題在于制度設計。關鍵是規范管理體制，理順分配關系。臨時的、應急的，一次性措施，不能保障高校發展的長遠目標。長效機制的建立，必須以科學、合理的制度設計規范國家財政與高校財務關系，明確高校的資金來源、資金運用、費用標準、自主權限范圍等。使高校財務真正實現制度化、規范化、科學化、合理化。

（一）公開高校財務信息，使之透明化 這是加強高校債務管理的前提條件。已于2010年9月1日起實施的教育部《高等學校信息公開辦法》中已把“財務、資產與財務管理制度，學校經費來源、年度經費預算決算方案，財政性資金、受捐贈財產的使用與管理情況，儀器設備、圖書、藥品等物質設備采購和重大基建工程的招投標”作為公開的內容。筆者認為，應該在這個辦法的基礎上進一步具體細化實施方案，讓“透明化”落在實處。只有知道高校經費的使用情況，知道每項收入，每筆支出的合理性，才好約束和監督。不但有上級的監管，還要有師生的知情權，更要有社會輿論和公眾的監督。只有這樣，才有可能使高校債務管理的被動局面為之變。關鍵在于公開的程度。也只有通過“認真”抓管理的“細節”，才有可能使高校在債務管理上取得突破。

（二）完善高校治理結構，建立現代大學制度 這是強化高校債務管理的制度基礎。大學“官本位”行政化，極易導致追求“規?！焙汀凹墑e”，而弱化教學、科研、服務社會的三大功能，影響投資效果及債務管理目標。高校債務問題，看似復雜，但其實根本問題，依舊是辦學問題。高校只有回歸教育本位，問題才能從根本上得到解決。高校債務管理的民主決策，透明只是必要條件，并非充分條件。目前高校重大財務決策，往往都是由政府任命的學校管理者作出，而缺少其他利益相關的代表。由于信息的不對稱和激勵機制的不完備性等，學校管理者的利益與政府、其他相關利益者的利益并不總是相一致的，往往會出現利益上的偏差。因此，要使高校債務管理導入正軌，必須要標本兼治。治標要從清理歸類，控制規模，化解存量入手。治本要著重理順政府與高校在高等教育發展中的關系，改革高校治理結構，建立分類體系，實行分類管理，形成有效的問責機制。

（三）建立與完善高校成本核算管理制度 目前高校的償債能力，主要取決于國家財政投入和學費收入。高教事業具有公益性的特點，提供的教育產品具有準公共產品的屬性。高校如果想要通過增收節支來積極還債，但作為高校主要收入來源的學費收入，生均學費受諸多因素的影響，增長的空間是很有限的。學費收入比例（個人教育成本補償）世界銀行規定為30%，我國規定為25%。國外一般也以生均教育成本的25%作為各類學生的收費標準。實際上高校教育收費標準問題，一直是社會爭論的焦點問題。究其原因，主要是作為收費標準的基礎，教育成本核算不規范，導致學費標準的制定，缺乏科學依據而造成的。這對高校投資的經濟評價和績效問責也形成不利的影響。

（四）加強高校債務管理，提高償還能力 高校債務的償還，主要是通過政府撥款，學校自籌和社會籌資三種途徑來解決。我國是典型的發展中國家，窮國辦大教育，財政需要解決的問題很多，統籌兼顧，投入到高校的增長份額總是有限度的。高校自籌資金的償還能力，取決于高校的收入規模與支出規模的差額。高校收入項目可分為預算撥款、事業收入、專項補助及其他收入。高校的經費支出，可大致分為人員經費和公用經費。目前高校辦學規?；痉€定，學費收入增長放緩。但支出的規模，不確定的增長因素卻在增多。如通貨膨脹將增加經費支出；有些項目的支出，上級主管部門只給政策，不給資金。又如，隨著經濟的發展，教職工對福利的期望值越來越高。諸如此類的問題，必然降低高校自籌資金的償付能力。而社會籌資又極為有限。在這種嚴峻的現實面前，高校必須制定切實可行的償還計劃。政府可采用了多種措施來鼓勵高校提前還貸。提前還貸可享受一定優惠，是最為有效的激勵措施。激勵高校，積極的利用自身在學術、科研、醫療等方面的優勢開展各種社會服務，并銷售相關的產品，來增加高校收益，提高償債能力。

（五）加強防范高校債務風險 防范和化解高校債務風險，首先要控制債務總量，約束基本建設規模，提高辦學效率，走內涵式建設發展之路。其次要要增收節支，開源節流，科學地編制和嚴格執行預算。其目的，是為了加強用款計劃管理，控制支出，增加收入，防范債務風險。債務風險的防范不當，有可能轉化為高校財務危機。因此，對高校貸款行為，主管部門要有法可依。對高校貸款條件、年限、利率等，要作出了比較詳盡的規定和限制。包括貸款在各區域之間的分配、貸款配套資金，以及接受補助和申請貸款的類型作出明確的制度性要求。使高校債務管理始終都有法可依。在管理中要不斷完善高校財務管理體系，設計相應的評估指標，動態的控制債務風險。既合理安排借款的償還方式，減少財務費用，又要避免出現明顯的還款高峰，保持合理的負債期限結構。在高校融資方式上應尋求多元化，拓寬融資渠道。貸款與債券，建設—運營—轉讓模式（簡稱BOT）與資產證券化模式（簡稱ABS）都有成功的經驗可供借鑒。通過債務管理的各種有效措施，使高校負債形成合理的結構，達到降低風險的目的。

［1］李凡：《高等教育結構性失衡：大學生就業渠道阻塞的重要成因》，《黑龍江高教研究》2010年第6期。