淺談欠發達地區社區建設財政支持機制的完善——以黃岡市為例

黃岡市財政局 許洪勝 原 玲 黃岡經濟開發區管委會 王坤坤

一、社區建設概述

（一）社區建設內涵 民政部《關于在全國推進社區建設的意見》對城市社區的定義為：“社區是指聚居在一定地域中人群的生活共同體。目前城市社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區”。社區作為城市的基本單位，具有政治、經濟、文化、教育、環保、衛生、福利、安全等多種功能，對城市發展具有支撐作用。社區建設是指通過城市社區的各種組織的建設，面向本社區的居民，尤其是老年人、殘疾人、兒童、社區貧困戶、優撫對象等提供社會福利服務和便民利民服務的系列活動。對于社區建設的基本內容，各地的提法不盡相同，有六個方面的，有八個方面的，還有十個方面的。歸納起來，主要是六個方面：一是社區服務，包括面向社區殘疾人、老年人、優撫對象和其他社會困難群體的社會救助和社會福利服務，面向全體社區成員的便民利民服務和面向屬地單位的社會化服務。二是社區衛生，包括社區的公共衛生、醫療保健和計劃生育等。三是社區治安，包括社區內的治安保衛、民事調解、幫教失足青年、防火防盜和其他社會治安綜合治理工作。四是社區環境，包括綠化、環境建設和環境保護等。五是社區文化，包括各種群眾性的文化、體育、教育、科普活動，以及其他形式的社會主義精神文明建設活動。六是社區組織，包括社區黨組織、社區自治組織、社區中介組織的建設。

（二）黃岡市財政支持社區建設的基本情況黃岡市社區建制情況 全市有291個社區，其中縣城以上社區159個，鄉鎮所在地社區132個；291個社區中，老居委會改社區106個，村改社區167個，企業改社區18個。位于市區的黃州區和開發區共計有49個社區（黃州區43個，開發區6個），其中城區40個（黃州區34個、開發區6個）。在城區40個社區中，老社區6個、企改居社區10個、村改居社區24個。近幾年來，在財政部門的支持下，全市通過多種渠道加大了對社區建設的投入。全市共計投入6000余萬元，其中政府投入1030萬元，向上爭取社區建設項目資金470萬元，社區自籌2700萬元，社會捐助1000萬元，暫借800萬元，對社區基礎設施建設和辦公用房進行了大規模建設。但是全市近300個社區，平均每個社區約20萬的經費，既包括基礎設施建設開支，還有日常運行經費，缺口很大，保運轉的壓力很大，建立健全穩定有效的財政支持機制非常緊迫。

二、黃岡市財政支持社區建設存在的問題

（一）社區建設意識不強 一是對社區建設認識不高。個別地方黨政領導和相關職能部門不能正確認識市場經濟條件下社區居委會的性質、特點，思想上不重視，經費上不支持。二是駐社區單位參與積極性不高。不少駐區單位沒有將自己作為社區成員看待，駐區單位與社區仍然是“兩張皮”。三是物業公司與社區的關系不順。不少小區物業不配合甚至拒絕社區的管理，社區對小區物業無法形成有效的監督，小區的綜治、綠化、衛生保潔等工作應當由小區物業負責，但職能部門考核的對象不是小區而是社區。

（二）社區設置、人員配備不合理 根據湖北省委、省政府文件規定，社區居委會管轄規模一般應設置在3000戶左右。但從全市社區的現狀看，社區設置極不合理，最大的羅田萬密齋社區達3.4萬人，最小的黃州區東湖辦晏家山社區只有167人，財政供給經費卻是同一個標準。人員聘用不規范，入口寬出口窄，很多不符合聘用標準的人通過關系或權錢交易獲得工作機會，整體素質不是很高，做具體工作時還得聘人，最終人浮于事。

（三）責權利不對等 按有關文件規定，部門工作進社區實行準入制度，凡由職能部門承擔、社區協助的工作，按照權隨責走，費隨事轉的原則，為社區協助開展工作提供必要的人力、物力和經費。但準入制實施幾年來，效果不盡人意，不少職能部門把本屬于自己職責范圍的工作下派到社區，只交任務，不給經費。

（四）基礎設施建設滯后 按照湖北省委、省政府鄂發［2007］4號文件規定，每個社區要建設一所不低于300平方米的集辦公、服務、活動用房于一體的社區綜合服務中心。目前全市291個社區，達到300平方米以上的75個，占26%；200至300平方米的59個，占20%；100平方米至200平方米的68個，占24%；100平方米以下的62個，占21%；無辦公用房的27個，占9%。全市有221個不達標，占社區總數的74%。

（五）社區運行經費不足 2001年，黃岡市政府規定城區每個社區財政保障經費為每年2.5萬元。8年過去了，財政保障標準一直沒有變化，與國民經濟增長、財政收入增加、物價水平提高和社區工作需要已不相適應。據調查，一個中等社區的經費支出一年至少需要18萬元，從全市財政保障與社區經費缺口看，社區平均經費缺口一般在10萬元左右。如黃州區毛紡社區（企改居），2008年社區收入為7.2萬元（市、區財政撥款3萬元，門面出租3.2萬元，服務收入1萬元），支出為17.2萬元（人員工資8.2萬元，辦公費4萬元，工作費5萬元），缺口10萬元；又如清源門社區（老社區），2008年社區收入為18萬元（市、區撥款5萬元，門面出租3萬元，服務及其它收入10萬元），支出為28.6萬元（人員工資16萬元，辦公費4.5萬元，工作費8.1萬元），缺口為10.6萬元；再如三臺河社區（村改居），2008年社區收入為23萬元（門面出租6萬元，水面承包10萬元，企業上交7萬元），支出33.7萬元（人員工資16.2萬元，辦公費5.3萬元，工作經費12.2萬元），缺口10.7萬元。據統計，2008年，城區40個社區有25個社區負債運行，平均負債為6萬元，歷年累計負債已高達4000多萬元。

三、欠發達地區社區建設財政支持機制完善建議

（一）合理構建長期穩定增長的財政投入機制 增加財政預算，提高保障水平，這是保障欠發達地區社區建設經費的法定渠道，必須堅決予以保障到位。黃岡市在深刻分析社區建設存在的問題后，經過多次深入調研，確定了較為合理的財政保障機制。根據湖北省委、省政府關于“社區干部的工資按照不低于當地社會平均工資水平”的標準，黃岡城區社區按每個社區干部年度平均工資1.6萬元，每個社區辦公經費平均2萬元，工作經費按每個居民平均1元的標準納入市、區（開發區）財政預算，由市、區（開發區）按1：1的比例進行分攤。按上述社區職數辦法計算，黃岡城區核定社區干部編制職數為150人，共需財政補貼經費354萬元（干部工資240萬元，辦公經費80萬元，工作經費34萬元），市、區財政需各列入經費預算177萬元）。各縣市根據本地實際確定社區經費保障水平和保障方式。在經費列入預算后，視財力情況逐步建立社區經費自然增長機制。

（二）合理構建成本多方分擔的籌資機制 在積極發揮政府主導作用的同時，建立完善部門、社會、開發商等多方參與機制，多渠道籌措社區建設資金。

（1）規范政府部門幫扶社區制度。實行領導駐點、部門和單位幫扶社區制度，市及縣（市、區）四大家主要領導各駐點幫助一個最困難社區，其它領導各駐一個社區，切實幫助解決社區困難。同時，由政府下發文件，在幫扶單位能承受的范圍內，對幫扶單位的幫扶經費作出具體的數量規定，以拓寬社區經費保障渠道，形成穩定的經費保障機制。

（2）規范“費隨事轉”相關政策。根據有關部門進社區工作量大小及經濟狀況，對社區協助的工作部門及經費轉移制定如下標準：協助民政部門做好低保工作，每年安排5000元專項經費，由市民政局從本級財政低保配套經費中列支；協助計生部門做好計生管理工作，每年安排1萬元專項經費，由市財政從政府購買公共服務專項經費中撥付；協助勞動保障部門做好勞動保障工作，每年安排1萬元專項經費，由市勞動保障局從就業專項經費中撥付；協助城管部門做好城管環衛工作，每年5000萬元專項經費，由市財政從政府購買公共服務專項經費中撥付；協助綜治部門做好社區綜治巡防工作，每年5000萬元專項經費，由市財政從政府購買公共服務專項經費中撥付。

（3）引導開發商參與社區建設。借鑒武漢市百步亭社區的經驗，鼓勵開發商轉變經營理念，按照“建設、管理、服務”模式，把住宅開發作為完整的社區來規劃建設。建筑面積達到5萬平米的新開發樓盤，按建不低于300平米的標準提供社區辦公服務用房，市、縣規劃、建設部門要將市區社區工作服務用房作為公共設施配套納入房地產開發用地公開出讓項目的規劃設計條件中，在建筑初步設計和施工圖中注明面積和具體位置，征求相關街道（鄉、鎮）意見后，明確由開發商建設并無償提供。對同一個社區涉及兩個以上開發商開發的住宅小區，由市規劃建設部門按照集中配置要求，做好相關開發商的協調工作。

（三）加強社區基礎設施建設與管理 欠發達地區社區基礎設施建設大都不完善，有的連基本的辦公用房都沒有。黃岡市在深入調研的基礎上，市委、市政府下決心在兩年內按“八個一”的標準進行全面達標建設。“八個一”即：一個“一門式”社區服務大廳（60平方米以上）、一所多功能的居民學校、一個社區圖書室、一個社區文化娛樂活動室、一個社區警務室、一個社區醫療衛生服務點、一所公共休閑健身場所、一所社區組織辦公用房。建設資金采取以下四種途徑：一是通過財政投入建設一批。市、區財政今、明兩年各每年列入50萬元專門用于基礎設施建設，每年改造或新建10個社區，通過兩年的建設，使城區所有社區達標。二是通過項目建設一批。對已建設的項目要把握標準，確保達標。對“十二五”國家和省社區建設項目要積極爭取。三是通過共駐共建建設一批。四是在以上三項措施仍不能全面達標的基礎上，采取一次性措施籌款，即組織部黨費列支一點、機關工委黨費列支一點、福利彩票資金列支一點、煙草、電力、銀行等企業贊助一點的方法，確保全市社區全面達標。在建好社區基礎設施的同時，加強對社區資產的管理，建章立制，強化責任，用制度管錢、管事，確保社區資產保殖增殖。

（四）建立健全財政部門參與的機構設置、人員配備管理制度

在現行的機構設置、人員配備工作中，財政部門基本沒有參與，很容易出現具體工作部門為了圖方便不顧財力的情況，如黃州區東湖辦晏家山社區只有167人。同時，在目前就業困難情況下，也極易出現權力尋租，導致人員聘用工作中的腐敗。因此，民政部門在審批調整社區機構時，應聯合編制部門，確定人員配備方案，財政部門全程參予與審核。同樣，在人員招聘過程中，財政部門要進行監督和管控，杜絕聘用的人只拿工資不會做事，嚴格按社區工作人員招聘工作流程、標準去選人，真正實現社區機構的合理配置、人員聘用的科學規范。

（五）完善資金使用與管理制度 由于社區建設資金來源渠道廣，支出項目多，財政部門一定要加大對資金使用管理的監督檢查。要建立健全社區財務管理制度，加強對社區財務人員的業務培訓和紀律教育，確保資金管理安全有效。要加強對資金使用的績效評價和監督檢查，確保專項資金專項使用，嚴禁任何形式的截留、挪用。建立責任追究制，開支報帳制，誰簽字誰把關，形成制度性約束。加強相關政策的宣傳教育，保證資金使用公開透明，切實保障廣大群眾的知情權、參與權，自覺接受群眾監督，切實提高資金使用的安全性和有效性。

［1］張永春：《社區建設騰飛新模型研究》，陜西旅游出版社2004年版。