國有企業(yè)內(nèi)部控制構(gòu)建思考

西安鐵路局 宋小勇

一、國有企業(yè)內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部環(huán)境缺乏 內(nèi)部環(huán)境規(guī)定企業(yè)的紀(jì)律與架構(gòu)，是一個企業(yè)的基調(diào)和氛圍，內(nèi)部環(huán)境直接影響企業(yè)員工的控制意識。是內(nèi)部控制能否生效的重要因素之一，被視為其他控制要素的基礎(chǔ)。控制環(huán)境因素主要包括管理層的經(jīng)營理念和經(jīng)營風(fēng)格，企業(yè)員工的道德價值觀和工作勝任能力，管理當(dāng)局的授權(quán)和職責(zé)分工方法，人力資源的組織與開發(fā)等。目前，國有企業(yè)在公司治理方面存在缺陷，內(nèi)部機構(gòu)權(quán)責(zé)劃分不清晰，總經(jīng)理由董事長兼任的現(xiàn)象比較普遍，內(nèi)部信息交流存在梗阻，企業(yè)負(fù)責(zé)人重視生產(chǎn)經(jīng)營高于內(nèi)控制度。企業(yè)文化氛圍不系統(tǒng)、不成熟，注重人際關(guān)系，員工的變通性很強。人才冗余與人才短缺并存，員工知識老化與人才成長較慢。等級觀念較重，企業(yè)往往是通過管人來管事，通過管住“烏紗帽”來管理事務(wù)，因此在日常經(jīng)營管理過程，重視行政手段、領(lǐng)導(dǎo)表率作用，用領(lǐng)導(dǎo)講話來規(guī)范企業(yè)經(jīng)營管理活動。

（二）缺乏有效的風(fēng)險防范系統(tǒng) 大多數(shù)國有企業(yè)戰(zhàn)略制定與風(fēng)險偏好與內(nèi)部控制體系建設(shè)相脫節(jié)，一方面強調(diào)企業(yè)的快速發(fā)展，另一方面期望企業(yè)實現(xiàn)“零風(fēng)險”運營，拒絕對風(fēng)險和內(nèi)部控制的建設(shè)投入成本，對于企業(yè)重要風(fēng)險環(huán)節(jié)的控制往往依賴于“某個人”或“某幾個人”。缺乏完善的風(fēng)險管理機制及組織架構(gòu)，對潛在的風(fēng)險缺乏整體的認(rèn)識和系統(tǒng)性的歸類，缺乏對風(fēng)險評估方式、方法、程序的系統(tǒng)理解，缺乏重大風(fēng)險預(yù)警機制及突發(fā)事件應(yīng)急處理機制，缺乏風(fēng)險管理及內(nèi)部控制的專業(yè)人才。

（三）企業(yè)內(nèi)部信息溝通不順暢 暢通的信息溝通渠道是有效實施內(nèi)部控制的必要條件。良好的信息系統(tǒng)能夠使組織中每個成員清楚地知道其職務(wù)責(zé)任，使每位員工都了解在內(nèi)部控制制度中所扮演的角色及負(fù)責(zé)的活動。企業(yè)內(nèi)部各部門之間的信息溝通，不僅可以提高管理效率和決策的正確性，同時可以提高企業(yè)的快速反應(yīng)能力。目前，國有企業(yè)存在管理層次過多，企業(yè)透明度與開放度不夠。各部門缺乏相互協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的規(guī)劃，導(dǎo)致部門或上下級之間的責(zé)任真空或控制流程的不必要冗余及信息割據(jù)。

（四）內(nèi)部審計獨立性不夠 一些國有企業(yè)內(nèi)審職能還停留在傳統(tǒng)的財務(wù)合規(guī)性稽核上，內(nèi)審部門沒有監(jiān)控所需的權(quán)力，審計職能缺乏獨立性，未建立有效的責(zé)任追究機制，內(nèi)審人員配備不足，使企業(yè)的內(nèi)部審計發(fā)揮作用較小。

二、國有企業(yè)內(nèi)部控制問題成因分析

（一）制度建設(shè)存在缺陷 首先，人們對于事物的認(rèn)知，總是有一個由淺入深、逐漸認(rèn)知的過程，制度建設(shè)受到人的認(rèn)識和知識體系局限。企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)不可能一蹴而就，需要在實踐中不斷改進(jìn)；其次，制度建設(shè)受到企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的影響。企業(yè)內(nèi)部控制制度建設(shè)是滯后于企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的，這使得內(nèi)部控制制度在面對變化的經(jīng)濟(jì)實踐時，隨時可能出現(xiàn)意想不到的風(fēng)險漏洞。

（二）企業(yè)對內(nèi)部控制內(nèi)涵認(rèn)識不清 企業(yè)普遍認(rèn)為內(nèi)部控制就是內(nèi)部控制制度，是企業(yè)用以防止發(fā)生錯誤和舞弊、或者是用以應(yīng)付有關(guān)部門及主管單位檢查而制定的各項規(guī)章制度。很多管理者把內(nèi)部控制理解為各種規(guī)章制度的單純集合，往往認(rèn)為有關(guān)的職責(zé)分工、審批授權(quán)制度就是內(nèi)部控制制度。完成有關(guān)部門或主管單位所要求的內(nèi)部控制制度制定工作，就是實施了企業(yè)內(nèi)部控制，對內(nèi)部控制只注重制度建設(shè)而不重視制度執(zhí)行，缺乏對內(nèi)部控制實際執(zhí)行效果的考核與評價。有的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)把內(nèi)部控制只當(dāng)成是財務(wù)部門的事情。內(nèi)部控制建設(shè)、實施、監(jiān)督均由財務(wù)部門進(jìn)行推進(jìn)，財務(wù)部門既是制度的制定者，又是執(zhí)行者，同時也是監(jiān)督者。此外由于內(nèi)部控制不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值，間接效益也需較長的周期才能體現(xiàn)出來，同時需要制定大量的規(guī)章制度，增加辦事環(huán)節(jié)和程序，因此多數(shù)企業(yè)不愿投入更多的精力。

（三）缺乏有效的公司法人治理結(jié)構(gòu) 目前，大部分國有企業(yè)已經(jīng)實行了公司制改造，但真正的公司法人治理結(jié)構(gòu)并未建立。很多公司雖然建立了股東大會、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會，但在實際工作中，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象普遍。董事會獨立性受到干擾，監(jiān)事會成員主要由公司職工和股東代表組成，在行政關(guān)系上受制于董事會，監(jiān)督作用難以發(fā)揮。股份公司僅僅具有了現(xiàn)代企業(yè)的外殼，而沒有從根本上形成真正的法人治理結(jié)構(gòu)，一些機構(gòu)設(shè)置沒有起到應(yīng)有的作用。一些國有企業(yè)也沒有形成合理的人力資源管理機制，企業(yè)管理者的產(chǎn)生依然具有很強的政府色彩，管理者習(xí)慣于用行政命令的方式治理企業(yè)而不是管理企業(yè)。大多數(shù)管理者還不習(xí)慣應(yīng)用現(xiàn)代管理的控制方法，對下屬人員的工作不能實施科學(xué)有效的監(jiān)督。

（四）監(jiān)督機制不健全 由于隸屬于不同職能部門，財政、稅務(wù)、審計等部門，在社會監(jiān)督中綜合監(jiān)督的合力難以形成，對企業(yè)的監(jiān)督威懾不夠。同時國家對審計的獨立監(jiān)督、公正職能重視不夠，審計的規(guī)范化、法制化未形成。監(jiān)督者發(fā)現(xiàn)的問題，往往得不到妥善處置，監(jiān)督與懲處相脫離，致使監(jiān)督缺乏權(quán)威性。

三、國有企業(yè)內(nèi)部控制問題解決對策

（一）營造良好的內(nèi)部控制氛圍 要象宣傳新會計準(zhǔn)則那樣，對內(nèi)部控制進(jìn)行廣泛宣傳和推介，改變目前人們普遍將內(nèi)部控制看作是一項制度性建設(shè)的錯誤觀念，使企業(yè)管理層和員工認(rèn)識到內(nèi)部控制包含企業(yè)經(jīng)營活動各個環(huán)節(jié)。是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一個積極的、主動的、能夠保障企業(yè)健康運營的管理體系。只有提高企業(yè)管理層和員工對內(nèi)部控制的認(rèn)識和理解，才能形成一個良好的內(nèi)部控制氛圍，從而促進(jìn)內(nèi)部控制規(guī)范的建設(shè)和實施。

（二）優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境 國有企業(yè)應(yīng)清晰界定內(nèi)部機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，理順權(quán)責(zé)關(guān)系。建立有效的信用交流機制，避免出現(xiàn)多頭管理和管理盲區(qū)，使內(nèi)部控制的鏈條能流暢地在各環(huán)節(jié)之間傳動。堅持以人為本，完善人力資源建設(shè)。建立員工職業(yè)生涯設(shè)計機制，引導(dǎo)員工增強歸屬感和責(zé)任感。完善內(nèi)部人才流動機制，實現(xiàn)人盡其才，落實帶薪休假、強制休假和崗位輪換制度，有效防范崗位風(fēng)險。企業(yè)應(yīng)加強企業(yè)文化建設(shè)，樹立共同價值觀，為企業(yè)員工提供共同的思想意識、精神信仰和日常行為準(zhǔn)則。企業(yè)負(fù)責(zé)人應(yīng)以身作則，發(fā)揮關(guān)鍵作用，通過企業(yè)文化的建設(shè)促使企業(yè)管理層、全體員工在塑造良好內(nèi)部環(huán)境中發(fā)揮作用。此外，提高員工職業(yè)道德修養(yǎng)，培育員工積極向上的價值觀和社會責(zé)任感，強化員工風(fēng)險意識和風(fēng)險管理理念。

（三）完善公司治理結(jié)構(gòu) 首先，要充分發(fā)揮股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的職能，董事長與總經(jīng)理應(yīng)該分別設(shè)置，增強其獨立性。同時從所有者的立場出發(fā)，把企業(yè)經(jīng)營管理者行使權(quán)力的過程納入內(nèi)部控制的監(jiān)控范圍，要將其作為內(nèi)部控制的重點監(jiān)控對象，使決策系統(tǒng)、管理系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡。其次，要改善股權(quán)結(jié)構(gòu)，解決國企股權(quán)過度集中帶來的問題。最后，要完善企業(yè)內(nèi)部制衡機制和內(nèi)部激勵機制，調(diào)節(jié)所有者、經(jīng)營者和員工之間的關(guān)系，只有建立起合理的激勵與約束機制，使經(jīng)理人員既享有充分的經(jīng)營治理權(quán)，又能使其盡職盡責(zé)地履行對委托人的義務(wù)，才能實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的最大化。

（四）完善監(jiān)督機制 內(nèi)部監(jiān)督是確定控制體系是否有效及最大可能減少意外及不測的關(guān)鍵，通過監(jiān)督使企業(yè)內(nèi)部控制過程成為一個不斷修復(fù)、自我完善的一個閉環(huán)系統(tǒng)。企業(yè)首先應(yīng)當(dāng)鼓勵全員參與建立內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督機制，充分調(diào)動員工參與內(nèi)部控制監(jiān)督的積極性。其次，不斷加強審計部門的獨立性，要轉(zhuǎn)變內(nèi)審職能，拓寬內(nèi)審領(lǐng)域，規(guī)范審計行為。要努力改進(jìn)內(nèi)審方式，由原來的事后審計為主轉(zhuǎn)向以事中審計和事前審計為主。要定期對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查、考核與評價，并形成標(biāo)準(zhǔn)化的內(nèi)部控制報告，提出改進(jìn)意見。財政、稅務(wù)、審計等外部監(jiān)督部門要合理分工，注意加強彼此間的信息交流，定期互通情報，形成有效的監(jiān)督合力。加強對企業(yè)內(nèi)部控制的了解、檢查與監(jiān)督，加大執(zhí)法力度，增強威懾力。

（五）完善風(fēng)險控制系統(tǒng) 企業(yè)應(yīng)根據(jù)對內(nèi)部、外部風(fēng)險的識別，采用定性與定量相結(jié)合的方法，對風(fēng)險進(jìn)行分析和排序，確定關(guān)注重點和優(yōu)先控制的風(fēng)險。根據(jù)風(fēng)險評估的結(jié)果，結(jié)合風(fēng)險承受度，權(quán)衡風(fēng)險與收益，確定風(fēng)險應(yīng)對策略。同時，持續(xù)收集與風(fēng)險變化相關(guān)的信息，進(jìn)行風(fēng)險識別和風(fēng)險分析，及時調(diào)整風(fēng)險應(yīng)對策略，從而使企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險由大化小，由小變無。企業(yè)應(yīng)當(dāng)合理分析、準(zhǔn)確掌握董事、經(jīng)理及其他高級管理人員、關(guān)鍵崗位員工的風(fēng)險偏好，采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧苊庖騻€人風(fēng)險偏好給企業(yè)經(jīng)營帶來重大損失。

（六）加強企業(yè)內(nèi)部信息溝通 從上級的想法到下級把事情做正確，要經(jīng)過“想—說—聽—懂—信—做—對”七個環(huán)節(jié)：上級想的，不一定能說出來；說出來了，下級不一定聽；聽了不一定能聽懂；聽懂了不一定相信；相信了不一定去做；做了不一定對。每個環(huán)節(jié)都很重要，一個環(huán)節(jié)出了問題其結(jié)果就可能會受影響。因此，企業(yè)要建立信息溝通機制，上下級、各部門之間要相互協(xié)調(diào)，信息要能在一定范圍內(nèi)共享，信息溝通應(yīng)該是順暢、有效的。同時，信息的溝通不應(yīng)局限于企業(yè)內(nèi)部，還應(yīng)注重企業(yè)與企業(yè)之間、與政府部門之間、與其他利益相關(guān)者之間的信息溝通。此外，企業(yè)要建立反舞弊機制，明確有關(guān)部門在反舞弊工作中的職責(zé)權(quán)限和協(xié)調(diào)機制，規(guī)范反舞弊調(diào)查處理程序，及時防范因舞弊而導(dǎo)致內(nèi)部控制措施失效、影響內(nèi)部控制目標(biāo)實現(xiàn)的風(fēng)險。企業(yè)要建立情況通報制度，要確保通報結(jié)果及時、有效地傳達(dá)至全體員工。

（七）全面實施現(xiàn)代信息技術(shù) 現(xiàn)代信息技術(shù)能夠使企業(yè)內(nèi)部管理控制更加富有成效。這是由于現(xiàn)代信息技術(shù)不僅能夠及時提供企業(yè)內(nèi)部管理控制所需要的各種信息，使企業(yè)集團(tuán)的各級管理人員能夠準(zhǔn)確了解與掌握企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動，而且還能有效減少與消除企業(yè)內(nèi)部人為控制存在的影響，使企業(yè)內(nèi)部控制的各環(huán)節(jié)都能保持銜接，并確保內(nèi)部控制得到有效實施。當(dāng)前，現(xiàn)代信息技術(shù)已廣泛運用到大部分國有企業(yè)內(nèi)部管理控制的具體工作之中，國有企業(yè)還應(yīng)進(jìn)一步強化信息技術(shù)在內(nèi)部控制中的應(yīng)用，通過系統(tǒng)開發(fā)、設(shè)備控制、數(shù)據(jù)控制、網(wǎng)絡(luò)安全控制和日常控制等各方面的不斷應(yīng)用，讓現(xiàn)代信息技術(shù)在國有企業(yè)內(nèi)部控制中發(fā)揮出更為突出的作用。

［1］陳清泰：《國有企業(yè)改革與公司治理》，《南開管理評論》2009年第5期。