行政單位下屬事業單位內部審計探討——基于重慶市規劃局對下屬事業單位內部審計的思考

重慶大學貿易與行政學院 陳本鳳 劉小晶 重慶市規劃局計財處 蔣世明 袁 媛

內部審計是獨立監督和評價本單位及所屬單位財政收支、財務收支、經濟活動的真實、合法和效益的行為，以促進加強經濟管理和實現經濟目標。為了加強內部審計工作，建立健全內部審計制度，國家審計署根據《審計法》等有關法律制定了《審計署關于內部審計工作的規定》，并于2003年5月起實施。自該規定實施以來，我國行政與企事業單位內部審計工作得到了不斷發展和完善，但也存在不少問題，尤其是行政單位內部審計還很薄弱，對其下屬事業單位內部審計存在的問題較為突出。本文基于重慶市規劃局對下屬事業單位內部審計基礎上，闡述行政單位對下屬事業單位內部審計存在的問題與對策，對加強行政單位的內部審計工作具有重要現實意義。

一、行政單位對下屬事業單位內部審計存在的主要問題

重慶市規劃局是主管全市規劃和測繪工作的行政管理部門。目前，重慶市規劃局下屬事業單位共有9個，具體為：重慶市勘測院、重慶市規劃院、重慶市規劃信息服務中心、重慶市地理信息中心、規劃監察執法大隊、城市交通規劃研究所、規劃和測繪檔案館、規劃展覽館、機關后勤服務中心。近幾年來，重慶市規劃局對其下屬事業單位均進行了內部審計，并取得了一定的成效。盡管如此，仍然存在不少問題，其存在的問題帶有一定的普遍性，也反映了行政單位對下屬事業單位內部審計存在的主要問題。

（一）沒有獨立的內部審計機構 《審計署關于內部審計工作的規定》規定，法律、行政法規規定設立內部審計機構的單位，必須設立獨立的內部審計機構。按照規定，重慶市規劃局作為一個獨立的行政單位，應當設立獨立的內部審計機構，但近年來規劃局一直是外聘審計人員對其下屬事業單位進行內部審計，沒有設置獨立的審計機構，也沒有設置單獨的領導職位和配備相應的審計人員。本來由外聘審計人員進行內部審計工作，能夠很好地發揮審計監督作用。但規劃局有關內部審計的領導工作卻是由負責財務的領導兼管，有關具體工作也是由計財處有關財務人員兼職，而財務審計是行政單位內部審計的主要內容，也是審計的重點，這樣，盡管是外聘審計人員進行內部審計也難以充分發揮其內部審計監督的作用。

（二）內部審計制度不健全 根據《審計署關于內部審計工作的規定》，國家機關、金融機構、企業事業組織、社會團體以及其他單位，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度。健全的內部審計制度是開展內部審計工作的保證，行政單位在對下屬事業單位進行內部審計時才能有據可依。但規劃局由于沒有建立獨立的內部審計機構，也沒有獨立的內部審計人員，自然也就沒有健全的內部審計制度。

（三）審計的內部環境較差 內部審計環境是內部審計賴以存在和發展的條件，是影響內部審計活動的基礎。不同的內部審計環境將對審計工作產生不同的影響。近年來，盡管規劃局領導內部審計的意識較強，也非常重視內部審計工作，但其內部審計的內部環境仍然較差，主要表現為：一是獨立單位之間核算不獨立。通過調查了解，近幾年規劃局在對其下屬事業單位進行內部審計時是把規劃信息服務中心和城市交通規劃研究所放在一起進行審計的，規劃信息服務中心和城市交通規劃研究所本是獨立的兩個單位，但由于同為一套班子，兩單位間的核算未完全獨立，因此，對其沒有獨立審計，從而影響對獨立單位的審計效果。二是內部審計法規宣傳不夠，管理層內部審計意識不強。通過對規劃局及下屬事業單位中高層管理人員的調查，了解到規劃局很少進行有關內部審計法規的宣傳，并且絕大多數人認為沒有必要建立內部審計部門和設置相應的領導?？梢姡斍耙巹澗謱τ嘘P審計法規的宣傳力度還不夠，管理層內部審計意識還不強，這將影響內部審計工作的順利開展。三是內部控制制度不健全。健全的內部控制制度是開展內部審計工作的保證，是行政單位對下屬事業單位進行內部審計的依據。但目前規劃局及其下屬事業單位內部控制制度還不健全，包括人員控制制度、組織控制制度、財務控制制度以及實物控制制度等都不健全，僅有一些零散的規定，這就直接影響著規劃局對下屬事業單位內部審計工作的順利開展。

（四）審計范圍和內容不全面 從審計范圍看，規劃局現在并沒有對所有下屬事業單位進行審計，只審計了九個單位中的五個，即，規劃設計研究院、地理信息中心、勘測院、規劃信息服務中心、城市交通規劃研究所，并且規劃信息服務中心和城市交通規劃研究所是放在一起審計的；從審計內容看，目前規劃局對下屬事業單位的審計僅進行了財務收支及經營狀況審計，而根據《審計署關于內部審計工作的規定》，內部審計的范圍應該包括對財政收支、財務收支及相關經濟活動的審計；對預算內、預算外資金的管理和使用情況的審計；對固定資產投資項目的審計；對內部控制制度的健全性和有效性以及風險管理進行評審；對所屬單位經濟管理和效益情況進行審計以及其他法律法規規定或本單位負責人要求的審計事項等，因此，當前規劃局對下屬事業單位審計的范圍和內容都不全面，也就難以全面把握其下屬單位的真實情況并進行充分有效的審計監督。

（五）審計重點不突出 一般來說，行政單位對下屬事業單位的審計，應該把未完全獨立核算的下屬單位以及與上級行政單位往來密切的下屬單位作為審計的重點單位；把專項資金、預算外資金、對外投資、固定資產等作為對下屬事業單位的重點審計內容。目前規劃局的審計恰恰是把完全獨立核算的單位作為審計的重點單位，而未完全獨立核算的單位、全額撥款的事業單位以及與行政單位往來密切的單位不進行審計或不獨立審計，并且從審計內容看，專項資金是規劃局下屬事業單位的重要資金來源，本應作為審計的重點，而規劃局在對下屬事業單位審計時卻對專項資金的審計不全面甚至不進行審計，同時，在預算外資金和對外投資方面，只進行部分審計，可見其審計重點不太突出。

（六）審計方法簡單、落后 審計方法是影響審計質量的重要因素。簡單、落后的審計方法將會導致審計質量不高。近幾年來，重慶市規劃局對下屬事業單位的內部審計主要采用的審計方法有檢查、詢證、詢問、分析性復核等，并且主要是對已經發生的經濟事項有關憑證進行檢查、詢問或者復核，屬于事后審計。隨著現代信息和技術的發展，各個單位的會計工作和管理工作普遍信息化的條件下，各種偽造技術也不斷發展變化，其偽造技術水平高、形式多樣，僅依靠檢查、詢問、復核等方法難以達到審計目標，因此，這些審計方法相對來說就顯得簡單、落后，也將直接影響著審計的質量。

二、行政單位對下屬事業單位內部審計的對策

根據規劃局對下屬事業單位內部審計存在的問題，結合我國行政單位對下屬事業單位內部審計的實際情況，筆者提出了解決行政單位對下屬事業單位內部審計存在問題的對策。

（一）創造良好的內部審計環境 要做好行政單位對下屬事業單位的內部審計工作，必須要創造良好的內部審計環境，而要創造良好的內部審計環境主要做好以下工作：一是加強內部審計法規的宣傳學習，不斷提高管理層的內部審計意識。提高管理層的內部審計意識是搞好內部審計工作的思想保障，也是重要的內部審計環境。行政單位要有計劃地向下屬事業單位有關領導及相關管理人員宣傳有關內部審計法規或者組織集中學習，以不斷提高下屬事業單位有關管理人員的內部審計意識。二是獨立單位要嚴格進行獨立核算。行政單位的下屬事業單位，只要是獨立單位，必須嚴格進行獨立核算，這樣才能進行獨立審計，也才能更好地進行審計監督。三是健全內部控制制度。作為行政單位必須要求下屬事業單位健全各種內部控制制度，包括人員控制制度、組織控制制度、財務控制制度、實物控制制度等，這樣才能保證內部審計工作順利進行。

（二）設置獨立的內部審計機構 法律、行政法規規定設立內部審計機構的單位，必須設立獨立的內審機構。作為一個獨立的行政單位，按照《審計署關于內部審計工作的規定》，應該設立獨立的內部審計機構，并獨立于其他部門。與之相對應，還應設置獨立的領導崗位，改變由財務負責人兼管內部審計工作的局面，同時，在確定領導崗位時，要在符合《審計署關于內部審計工作的規定》的情況下，明確規定審計領導崗位的職責權限，領導人員必須在本單位主要負責人或者權力機構的領導下獨立開展審計領導工作。

（三）配備高素質的內部審計人員 內部審計人員是行政單位實施內部審計的主體，內部審計人員的素質狀況是決定內部審計工作質量的重要因素。由于內部審計是一項專業性、技術性、政策性都很強的工作，這就要求內部審計人員必須同時具備較高的業務素質和思想素質。從業務素質看，內部審計人員不僅要具備良好的財會知識、審計知識、法律知識，還要具備較強的財會工作、審計工作的操作能力，并且要具備較強的綜合分析能力及文字表達能力。從思想素質來看，內部審計人員必須是思想覺悟、道德水平高，責任感、事業心強的人。行政單位要配備高素質的內部審計人員可以從幾方面著手：一是要嚴把內部審計人員進入的質量關。行政單位在招聘、引進或調入內部其他部門人員時，要錄用那些政治思想和業務素質較高、責任感和事業心較強、為人正直的人。二是加強對在崗內部審計人員的培訓與學習。近年來，財會制度、審計制度、財經政策等不斷變化發展，因此，內部審計人員要做好內部審計工作，必須要不斷學習和提高。

（四）擴大審計范圍，明確審計重點 從重慶市規劃局對下屬事業單位的內部審計看，審計范圍窄，審計重點不突出。作為行政單位要做好對下屬事業單位的內部審計，應該擴大審計范圍、明確審計重點。從審計單位范圍看，其審計范圍應該包括行政單位的所有下屬事業單位，并把全額撥款單位和非獨立核算的事業單位以及與行政單位往來密切的事業單位作為內部審計重點單位；從審計工作范圍看，行政單位對下屬事業單位的審計應包括所有應該審計事項，并且把財政和財務收支審計、領導任期責任審計、專項資金審計、預算外資金審計以及對外投資等作為審計重點。隨著內部審計制度的健全與完善，還應把經濟管理和效益審計作為審計重點。

（五）完善并創新審計方法 完善合理的審計方法是保證實現審計目標的途徑，也是提高審計質量的手段。我國在內部審計工作中常用的審計技術方法主要有審閱法、盤點法、核對法、調查法、觀察法、比較法、分析法、鑒定法以及計算機輔助審計法等，從審計工作的時間看，有事前審計、事中審計、事后審計。目前，從行政單位對下屬事業單位的內部審計看，使用的審計方法簡單、落后，直接影響著其內部審計質量。不同的審計方法適用于不同的審計事項，因此，行政單位對下屬事業單位的內部審計應該根據不同單位的實際情況和不同審計事項采用不同審計方法，并且多種審計方法相互配合，充分發揮作用，同時，隨著會計、管理等信息化及計算機輔助審計法的應用，要不斷完善和創新各種審計方法，尤其是計算機輔助審計方法的不斷完善和創新。

（六）健全內部審計制度 自《審計署關于內部審計工作的規定》實施后，內部審計得到了各個單位廣泛重視，行政單位對下屬事業單位的內部審計同樣也得到了各行政單位的重視，但通過重慶市規劃局對下屬事業單位的內部審計狀況可知，一些行政單位由于沒有建立獨立的內部審計機構，也就沒有健全的內部審計制度。行政單位要做好對下屬事業單位的審計工作，必須結合實際情況制定科學的內部審計制度。行政單位制定科學的內部審計制度需要注意以下幾點：即制定內部審計制度要以行政單位管理的需要為出發點；制定內部審計制度要以內部審計的職責定位為理論基礎；制定內部審計制度要以審計規范為法律依據；制度內部審計制度要以內部管理制度為基礎和核心。作為行政單位制定的內部審計制度必須明確規定內部審計機構的主要任務、審計權限、審計方法、審計人員、內審工作的程序等方面內容，使內部審計工作有章可循。

［1］中國內部審計協會：《中國內部審計規范》，中國時代經濟出版社2005年版。

［2］趙建華：《現代內部審計理論與實踐》，江蘇大學出版社2007年版。

［3］王光遠：《現代內部審計十大理念》，《審計研究》2007年第2期。

［4］李世謙：《借鑒IMF內審經驗加強內部審計監督》，《中國內部審計》2005年第4期。

［5］熊志紅：《事業單位內部審計存在的問題與對策》，《財政監督》2008年第5期。

［6］計鎮海：《事業單位內部審計芻議》，《經濟研究導刊》2008年第8期。

［7］孫曉妍：《芻議內部控制環境與審計的關系》，《財會通訊》（綜合）2008年第1期。