高校內部控制問題淺析

安徽理工大學 尹之海

參照《企業內部控制規范》的定義，高校的內部控制可以定義為是由高校管理層和全體教職員工共同實施的、旨在實現控制目標的過程。其控制的目標應是合理地促進高校遵循國家法律法規；合理促進提高高校教學活動的效率和效果；合理地促進提高高校的信息報告質量；合理地促進維護高校資產安全；合理地促進高校發展戰略得以實現。它不僅僅是高校會計系統的內部控制，也是整個高校管理體制和組織架構的控制。對它的建立與實施應當遵循全面性、重要性、制衡性、適應性和成本效益的原則，并將高校經濟管理的關鍵環節作為控制的重點，從而合理保證高校內部控制的有效性。但是，目前高校內部控制的現狀與當今內部控制的要求差距較大，還存在著一些問題。分析這些問題，并制定相關對策，對于提高高校管理水平具有重要的意義。

一、高校內部控制存在的問題分析

（一）缺乏高校內部控制規范 近年來，隨著高校招生規模的不斷擴大，高校的教學基礎設施等滿足不了教學的需要，從而形成了國家對高校教育經費的投入和高校借入銀行貸款資金越來越多，高校的基本建設規模和教學設備、圖書等物質采購量也越來越大。高校參與經濟管理活動日益復雜，高校所承擔的社會責任和財務風險也相應增大，有些高校頻發出現了涉及領導干部的惡性經濟案件，并給國家造成了巨大的經濟損失。究其產生的原因可能有多種因素，但與高校的內控制度不建全存在著關系。因此，建立一部科學有效的高校內部控制規范，既是高校財務管理的需要，也是高校預防腐敗的需要。但到目前為止，較多高校的內部控制的現狀基本上還是停留在內部會計控制的層面上，已經建立內部控制的高校離現在內部控制的要求也相差較遠，迫切需要國家有關部門制定并頒布高校內部控制規范，來規范高校內部控制的建立與實施。

（二）高校內部環境存在問題 高校的內部環境是高校的紀律與架構，影響高校內部控制目標的制定，塑造高校的文化氛圍并影響教職工的控制意識，是高校建立與實施內部控制的基礎。高校內部環境存在的問題主要表現在以下幾個方面：

（1）治理環境存在的問題。具體包括：一是沒有完全落實高校經濟責任制。高校的管理模式還是黨委領導下校長負責制，沒有重視總會計師在高校財務管理中的地位和作用，而是采用高校校長直接領導財務工作的體制，代行使總會計師的職權。這種體制難以適應高校經濟業務復雜化、資金籌集多元化的客觀要求。二是高校教職員工對內部控制的意思薄弱。他們普遍認為內部控制是財務、資產管理等少數部門和工作人員的事情，與教職工關系不大。三是高校領導對內部控制的重視程度不夠，既沒有積極制定完善的內部控制制度，也沒有專門對員工進行內部控制相關知識的培訓。

（2）內部審計機制存在的問題。內部審計在評價內部控制的有效性，以及提出改進建議等方面起著關鍵作用。它是高校內部經濟活動和管理制度是否合法、合規和有效的獨立評價與監督部門。目前高校內部審計存在的問題：一是內部審計獨立性不強，未能授予內部審計部門適當的權利確保其獨立地履行審計職責。二是內部審計的內容和范圍狹窄，基本停留在維修工程和常規性的審計上，缺乏對高校管理的審計和前瞻性、創造性的審計，未能對高校的內部控制工作進行評價審計。三是內部審計人員力量不足，素質不高，審計方法落后。面對高校日益復雜的經濟活動，審計內容和范圍不斷擴大，對審計人員的要求越來越高，凸顯了目前內審人員普普遍在的知識面窄、業務能力差的缺陷。

（3）授權審批制度存在的問題。高校經費支出實行從下至上的“一支筆”審批制度，雖然在避免財務管理混亂方面起到了一定的作用。但是，隨著市場經濟體制的建立與發展，這種授權審批控制制度暴露出了一些局限和弊端，所產生的漏洞引發了許多貪污腐敗及經濟犯罪的案件。有些高校財務審批“一支筆”制度規定，5000元以下支出由分管院長審批，5000元至50000元以下支出由分管院長審批后再由分管副校長審批，50000以上支出由校長審批。這種規定很不符合內部控制的要求。

（4）關鍵崗位定期輪崗方面存在的問題。實行關鍵崗位定期輪崗制度是內部控制理論中重要內容，也是控制活動的重要措施之一。目前，有的高校缺乏關鍵崗位定期輪崗制度，認為崗位輪換起不到加強內部控制和防范風險的作用，并且長期在一個崗位上工作已經熟悉了自身的工作。崗位輪換是培養鍛煉關鍵崗位人員的方式。有利于提高關鍵崗位人員的業務水平，培養綜合性人才，增強對不同崗位工作的適應性；通過換崗，可以使關鍵崗位人員體驗不同崗位的工作特點，有利于換位思考，增強理解，形成和諧的同事關系。如果關鍵崗位人員長期從事同一崗位，其創新性會弱化，而且會比較熟悉所從事崗位的漏洞，碰上個別人員思想不過硬，加之外界的不良影響，很容易利用這些漏洞進行犯罪。

（5）校園文化建設存在的問題。校園文化是在高校管理與實踐中逐步形成的，為高校整體團隊所認同并遵守的價值觀和高校精神，以及在此基礎上形成的行為規范的總稱。當前高校對內部控制的認識還多停留在內部會計牽制階段，很少將內部控制提升到組織文化建設層面，對內部控制制度的執行一般只局限于高校會計系統內，認為它是財務部門的責任，未能上升到校園文化的高度，這必然影響到內部控制在高校風險防范中的作用。

（三）缺乏財務風險識別、評估與應對機制 以往我國高校辦學經費基本靠國家投入，高校不存在財務風險，只是近年來隨著高校招生規模擴大和高校之間競爭的加劇，形成了高校辦學經費來源的多元化，其中高壘的銀行債務，使高校開始面臨財務風險。因此，高校缺乏財務風險識別、風險分析和風險應對方面的實踐經驗，未能建立起財務風險防范機制。有些高校在投資、融資時沒有進行有效評估和可行性論證，缺乏相關的風險應對措施，進行了超規模擴建，盲目貸款舉債，最終造成了部分高校的資金收入無法償還銀行利息，個別高校達到了資不抵債的地步，加大了財務風險，嚴重影響和制約著我國高等教育事業的健康發展。

（四）信息與溝通方面存在問題 信息與溝通是高校及時、準確地收集、傳遞內部控制的有關信息，確保信息在高校內部、高校與外部之間進行有效的溝通，它是實施內部控制的重要因素。高校在信息與溝通方面還存在著許多問題，基本上未能建立信息溝通體度，未能形成一套公開透明的信息披露機制，未能實行財務信息公開，沒有建立一套行之有效的反舞弊機制。這樣不能保證信息在高校內部各單位之間和高校與外部之間有效的傳遞，不利于防止決策失誤甚至會產生徇私舞弊。

（五）高校業務層面控制存在問題 高校業務層面控制是指綜合運用各種控制手段和方法，針對具體業務和事項實施的控制。高校業務層面控制存在的問題主要有：

（1）高校資金控制。對高校貨幣資金控制主要是確保貨幣資金的安全。有的高校以會計人員編制不足和以辦理業務方便為理由，安排出納一人負責銀行對賬工作和保管、使用印章，未能嚴格按照教育部和財政部規定高校實行銀行對賬單“雙簽”制度，即高校財務部負責人必須對每月的銀行對賬單審核簽字，然后再交由審計部門負責人復核簽字，并報經主管財務工作的校（院）長或總會計師審核簽字。這給貨幣資金的安全帶來隱患。

（2）高校固定資產管理內部控制。高校的教育經費較大部分花費在教學、科研儀器設備上，有些高校盲目追求儀器的先進性，對采購前的儀器設備缺乏科學論證，造成了儀器設備重復購置和使用率不高，甚至閑置，重采購輕管理的現象較為普遍，特別在固定資產報廢處置時，未能按照固定資產處置程序進行辦理，還存在著關聯交易和處置定價過低問題，財務部門和審計部門也未能到現場堪驗和核實等情況，內部控制存在明顯漏洞，導致了資產的流失。

（3）合同管理控制。隨著高校辦學規模擴大，全國較大部分高校由學院更名升級為大學，原來系、部隨之也升級為學院。由于管理體制的調整，高校的職能部門和二級單位的經濟活動的自主性越來越大，有些經濟活動涉及到經濟合同。較多高校對合同管理控制的重要性和其隱含的風險認識不足，缺乏合同歸口的管理部門，缺乏對各類經濟合同擬定、審批和執行等環節管理控制，對外簽訂加蓋行政公章的經濟合同。這可能導致高校的合法權益受到侵害，經濟利益受到損失，高校的信譽和形象受到損害。

二、高校內部控制完善對策

（一）制定統一的高校內部控制規范 到目前為止，高校依據的內部控制規范還是2001年的《內部會計控制規范——基本規范（試行）》。該規范明確了其范適用于國家機關、社會團體、公司、企業、事業單位和其他經濟組織。從中可以看出它適用的范圍比較廣，對高校來說不具有針對性。同時該規范的內容也基本過時。2008年6月28日，五部委（財政部、證券會、審計署、銀監會和保監會）聯合發布了我國首部《企業內部控制基本規范》，要求從2009年7月1日先在上市公司范圍內實行，并鼓勵非上市的其他大中企業參照執行。那么，國家有關部門也應制定并發布高校內部控制基本規范，來規范高校的內部控制。由于高校具有企業和事業的雙重特點，制定高校內部控制規范的控制目標、原則與要素應與《企業內部控制——基本規范》基本上保持一致。業務層面的控制應針對高校經濟運行特點設計，應當包括：貨幣資金、實物資產、工程項目、固定資產、無形資產、采購與付款、籌資、投資、成本費用、擔保、預算、人力資源政策、計算機信息系統、內部審計、合同、科研經費、校辦企業等經濟業務的控制規范。

（二）強化內部控制環境建設 一是建立健全校長、各層次單位的經濟責任制，建立規范的高校治理結構，明確決策、執行和監督等方面的職責權限，形成科學有效的職責分工和制衡機制；二是建立總會計師制度。高校總會計師協助校長全面領導學校的財務工作，直接向校長負責，行使國務院《總會計師條例》和教育部《高等學校總會計師工作試行規程》中規定的職權。三是提高管理者的素質。加強對高校管理者相關的培訓，不僅要培訓相關內部控制的知識與技能，還包括職業操守、道德觀、價值觀、世界觀等各方面。四是做好對教職員工進行內部控制相關知識的培訓，提高高校教職工的內部控制意識。

（三）強化內部審計控制 針對目前內審制度中存在的問題，高校應當加強內部審計工作，保證內部審計機構設置、人員的配備和工作的獨立性。拓展內部審計的業務范圍，讓審計部門評價高校內部控制有效性，以及提出改進建議等方面發揮作用。要提高高校領導對內部審計工作的重視程度，由單位主要負責人直接領導內部審計部門。提高審計人員的地位，選用和培育高素質復合型審計人才，全面提高審計人員素質。經常對審計人員進行職業道德、政策法規等方面的教育，培養審計人員堅持原則、秉公執法的道德情操。

（四）建立財務風險防范機制 高校必須強化風險意識，建立有效的財務風險防范機制。高校各級領導應運用風險識別、風險分析、風險評估、風險應對、風險預警等措施對高校各項經濟活動進行管理，把財務風險控制到可承受的范圍內，避免因個人風險偏好給高校經濟管理帶來重大損失。高校在銀行貸款前應進行反復論證、科學評價、充分考慮各方面因素和使用效率，并堅持收支平衡，量入為出的原則，進行適度貸款，維持適度的負債水平，使貸款最大限度地發揮效益，提升學校的辦學實力。

（五）加強授權審批控制 授權審批控制是指在辦理各項經濟業務時，必須經過規定程序的授權批準。高校財務必須建立嚴格的資金業務授權審批制度，明確審批人對資金業務的審批權限。各級管理層在授權范圍內負有相應的職責并行使相應職權。經辦人員也必須在授權范圍內辦理經濟業務，保證責、權、利有機地統一。重大決策、重大事項、重大人事任免及大額資金支付業務，應當按照規定的權限和程序實行集體決策審批或者聯簽制度。任何人不得單獨決策或者擅自改變集體決策意見。

（六）建立信息溝通機制 高校要及時、準確地收集、傳遞與內部控制相關信息，確保信息在高校內部、高校與外部之間進行有效的溝通，實行人性化、組織化的信息溝通。高校通過管理信息和財務公開有利于對學校及其相關行為人接受監督，能夠有效地防止徇私舞弊，損害國家、學校利益的事情發生。

（七）加強校園文化建設 高校的校園文化體現為以人為本管理理論的最高層次。高校文化重視人的因素，強調精神文化的力量，希望用一種無形的文化力量形成一種行為準則、價值觀念和道德規范，凝聚教職員工的歸屬感、積極性和創造性，引導學校教職員工為學校和社會的發展而努力工作，并通過各種渠道對社會文化的大環境產生作用。高校應當加強校園文化建設，培育他們積極向上的價值觀和社會責任感，倡導誠實守信、愛崗敬業、開拓創新和團隊協作精神，樹立現代管理理念，強化風險意識。同時高校應當加強法制教育，增強高校的領導和教職員工的法制觀念，嚴格依法決策、依法辦事。

（八）制定關鍵崗位定期輪崗制度 高校應當制定各級管理人員和關鍵崗人員的定期輪崗制度，明確輪崗的周期、輪崗方試等，形成相關崗位人員的有序持續流動，全面提升他們的素質。

（九）強化資金活動控制 高校應加強資金的管理，建立和完善嚴格的資金授權、批準等相關管理制度，使不相容崗位相分離，保證貨幣資金安全。嚴格按照教育部和財政部規定對高校實行銀行對賬單“雙簽”制度。辦理資金業務，應當遵守現金和銀行存款管理的有關規定，不得由一人辦理貨幣資金全過程，嚴禁將辦理資金業務的相關印章和票據一人保管。對支票印章的保管分開保管使用。

（十）加強固定資產管理控制 高校應當建立較大儀器設備采購前的論證制度，避免重復購置固定資產。加強對固定資產的管理，應當制定固定產目錄，對每項固定資產進行編號，按照單項資產建立固定資產卡片，詳細記錄各項資產的來源、驗收、使用地點、責任單位和責任人、運轉維修、改造等相關內容。提高儀器設備使用效益，建立固定資產使用效益評價制度和固定資產定期清理制度。加強固定資產處置的控制，規避固定資產處置的關聯交易的定價過低，防范資產流失。

（十一）加強合同管理控制 高校應當加強合同管理，確定合同歸口管理部門，明確合同擬定、審批、執行等環節的程序和要求，定期檢查和評價合同管理中的薄弱環節。對于影響重大、涉及較高專業技術或法律關系復雜的合同，應當組織法律、技術、財會等專業人員參與談判后簽訂合同，并采取相應的控制措施，對合同訂立、履行的關鍵環節加以重點控制。促進合同有效履行，切實維護高校合法權益。

［1］余紅柳：《高校財務風險及其防范探討》，《財會通訊》2008年第9期。

［2］烏海馨：《高校內部控制環境的改善與重塑》，《前沿》2009年第12期。