關于加強行政事業單位內部控制的思考

中共中央辦公廳中共中央直屬機關事務管理局 郭玲玲

從一般意義上講，任何單位都需要有一定的管理和監督，以保證其工作合法、有序、高效率地進行。這種管理和監督，有外在的制約機制，如國家的法律法規和各種監管手段；也有內部的自我調整與監督體系，通過自我制約以減錯糾弊、防止損失。這種內部的自我調整、制約、監督手段，就是內部控制。

內部控制對于我國的行政事業單位來說是一個新概念，但在世界范圍內卻是一個老話題。其最早起源于古代以職責分工為特征的“內部牽制”，即實行事物分管、各負其責、互相制約，目的是保護單位組織內部現金資產的安全和帳簿記錄的準確。從其演變來看，經歷了從單一的內部會計控制到內部會計控制、內部管理控制相統一，更加強調要涵蓋到所有的業務活動，強調事前、事中、事后全過程的有效控制，并且隨著經濟社會的發展進步，其包含的要素也在不斷豐富和拓展。當前，加強內部控制成為全球趨勢，在我國也引起了各方面越來越多的關注。

一、加強行政事業單位內部控制的必要性

從國內外的實踐來看，通過實行內部控制，在規范單位的經濟業務活動及各方面管理行為，提高風險防范能力，防止并及時發現、糾正錯誤及舞弊行為，以及確保有關法律法規和規章制度的貫徹執行等方面，起到了重要的推動作用。具體到行政事業單位，加強內部控制建設，主要有以下幾方面作用：

（一）加強內部控制是促進行政事業單位科學規范管理的趨勢所在 內部控制是現代管理理論的重要組成部分，是強調以預防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序來防止錯誤和舞弊的發生，提高管理的效果和效率。行政事業單位所屬部門多、業務領域廣、辦公地點分散、內部層級復雜，管理任務較為繁重，在客觀上要求建立完善的內部管理和控制體系，通過內部控制這一有效的管理工具，確保各項工作規范有序開展。

（二）加強內部控制是有關法律法規的明確要求 從國際上來看，美國在20世紀70、80年代頒布的《反國外行賄法》、《聯邦公務人員財務誠信法案》中明確要求企業、公共部門要建立內部控制，芬蘭、日本等國也紛紛通過立法形式推動政府部門內部控制建設。

從國內來看，《會計法》第27條規定：“各單位應當建立、健全本單位內部會計監督制度。”

2001年，財政部發布《內部會計控制規范－基本規范（試行）》，其后陸續發布了貨幣資金、采購與付款、銷售與收款等單項內部會計控制規范。

2008年，財政部等五部委發布《企業內部控制基本規范》，并于今年4月頒布了配套指引。據悉，目前有關方面正在研究擬訂行政事業單位內部控制有關制度辦法。因此，加強內部控制也是行政事業單位應履行的一項法律責任。

（三）加強內部控制是增強風險防范能力的重要舉措 行政事業單位作為黨和政府的工作部門，經管著大量的財政性資金和國有資產，當前，隨著市場經濟不斷發展，社會競爭日趨激烈，經濟環境日益復雜，防范財務風險、確保資金資產安全已經成為一個必須高度重視的問題。

通過建立科學完善的內部控制，對每一項經濟業務行為的全流程進行梳理，找出關鍵的風險點，采取有效措施加以控制，可以確保每一個關鍵環節都處于有效的控制和監督之下，提高各項決策和財務管理活動的科學化、規范化水平，避免工作的隨意性，增強風險控制和防范能力。

（四）加強內部控制是提高資金資產使用效益的現實需要 按照現代公共部門績效管理的要求，確保資金資產的安全完整是一方面，同時也要充分體現成本效益原則，使有限的資源發揮最優的效益。在內部控制的環境下，通過完善的制度及有力的執行，可以有效防止資金浪費和資產流失，從源頭上預防和治理腐敗等問題的發生，真正把每一筆資金都用在刀刃上，切實做到財盡其力、物盡其用。

二、行政事業單位內部控制存在的問題

總的來看，目前，各級行政事業單位比較注重強化內部管理，加強制度建設，規范工作程序，抓好內部監督，較好地完成了所承擔的各項任務，推動了業務工作的順利開展。同時也要看到，各單位在內部控制建設中也存在一些問題和缺陷，必須引起重視，切實加以改進：

（一）內部控制意識較為薄弱 從整體上看，行政事業單位缺乏對內部控制知識的基本了解，沒有樹立起現代的內部控制管理理念，對建立健全單位內部控制的重要性和現實意義認識不夠，內控意識不強。

如有的簡單地將財政的部門預算控制等同于內部控制；有的認為內部控制太繁瑣，抱著多一事不如少一事的態度；有的僅僅把財務部門當作“錢袋子”，未能發揮財務部門應有的監督作用等。

（二）內部控制制度還不夠健全 涉及預算、收支、貨幣資金、資產、采購、工程項目、債權債務、經濟合同等方面的規章制度不夠全面，沒有覆蓋到單位的所有人員和各個業務領域，制度之間銜接不夠，基礎工作有待加強。

如缺乏明確的崗位責任制度，職權不清晰，程序不規范，未形成有效的崗位牽制；有的管理制度缺失，導致業務工作開展無章可循、無規可依，隨意性較大等。

（三）內部控制措施還不夠到位 一方面，對各項經濟業務行為的全流程未能進行深入細致的梳理，對關鍵控制點的把握不夠準確，風險控制和評估有待強化；另一方面，規章制度的執行不夠到位，約束力和權威性有待增強，對有的人員和業務環節的管理處于混亂甚至失控狀態，存在較大的漏洞隱患。

（四）內部控制監督檢查還不夠有力 主要表現在：

一是在內部審計工作中，對于內部控制的考核評價還需要加強；

二是對于審計中查找出來的財務、資產管理等方面的問題的整改落實情況缺乏有力的監督制約機制；

三是財務、紀檢等相關職能部門的監管作用發揮不夠，監督檢查力度還需進一步加大。

三、行政事業單位內部控制的加強對策建設

綜上所述，筆者就加強行政事業單位內部控制提出以下建議：

（一）加強內部控制宣傳 思想是行動的先導。良好的內控意識是確保內控制度得以健全和實施的重要前提。要從這一基礎性工作抓起，切實加強內部控制有關法律法規和業務知識的學習宣傳，倡導內部控制文化，培育內部控制理念，真正使內部控制成為每一名干部職工的自覺行動，形成良好的內部控制氛圍。

（二）明確內部控制責任 嚴格按照《會計法》、《內部會計控制基本規范》等相關法律法規的要求，明確各單位主要負責同志是本單位內部控制第一責任人，對內部控制的建立健全和有效實施負總責。

在具體實踐中，各單位財務、行政等部門是建立和實施內部控制的牽頭部門；全體干部職工既是內部控制的客體，又是內部控制的主體，都應參與到內部控制活動中來；審計、紀檢等部門要切實履行監督檢查職責。通過明確工作責任，細化任務分工，推動建立領導重視、職能明確、齊抓共管、運轉高效的內部控制運行機制。

（三）建立健全規章制度體系 加強行政事業單位內部控制建設，必須要有科學規范、務實管用的規章制度體系作保證。

一方面，要牢固樹立全面控制的理念，確保內部控制貫穿決策、執行和監督全過程，覆蓋單位及其所屬單位的各項經濟業務活動，將財務、資產、采購、工程項目、債權債務、經濟合同等各方面工作都納入內部控制范圍，切實加強制度建設，為內部控制的建立和實施提供完備的制度保障；

另一方面，要講究控制實效，真正把各項業務活動的關鍵風險點查找出來，完善管理措施，加大控制力度，逐步建立崗位設置合理、職責權限劃分明確、不相容職務相互分離、各崗位之間相互制約相互監督的內部控制體系，切實提高內部控制的針對性、有效性。

（四）加大法律法規與規章制度的執行力度 加強內部控制建設，制度的制定十分重要，制度的落實更為關鍵。要把提高制度執行力放到更加重要、更加緊迫的位置，從加強學習培訓入手，著力增強各級領導干部和廣大干部職工的制度意識，真正把各項法律法規和規章制度作為開展工作的根本準則，切實維護政策法規的權威性和嚴肅性，增強規章制度的約束力，確保內部控制建設各項工作見到成果、取得實效。

［1］中國內部審計協會：《內部控制理論與實務》，中國時代經濟出版社2008年版。

［2］劉士海：《事業單位如何建立和完善內部控制制度》，《財經界》2009年第4期。