淺析行政事業單位內部控制制度建設

河南省紅十字血液中心 李連杰

內部控制是一個過程，是任何組織管理系統中不可缺少的部分，是任何組織為了保證業務活動的有效進行和資產的安全與完整，防止發現和糾正錯誤，保證會計資料的真實、合法、完整而制定和實施的政策、措施和程序。從20世紀90年代起，我國開始加大對企業內部控制的推動作用，內部控制理論研究不斷深入，取得了很大進展，有關內部控制方面的規定也逐漸出臺，對明確和規范企業的各部門、各環節、各崗位的職責和行為，提高管理效益，保護資產安全和完整，具有十分重要意義。特別是行政事業單位，由于其單位性質的特殊性，大都存在著管理松弛，內控弱化，資產流失，營私舞弊，損失浪費等問題，加強內部控制制度建設就顯得尤其重要。

行政事業單位內部控制制度涉及單位內部各個部門，貫穿于單位內部的各項工作，必須根據行政事業單位的性質和特點建立適合的內部控制系統。內部控制系統應包括貨幣資金控制系統、收入支出預算控制系統、對外投資控制系統、固定資產控制系統、財會電子信息化系統、會計崗位設計控制、會計業務環節及核算控制。

一、內部控制制度在行政事業單位管理中的作用

（一）保護會計信息真實、可靠 隨著我國社會主義市場經濟的發展，會計信息越來越成為政府管理部門、投資者、以及社會公眾進行宏觀調控、投資決策、以及評價財務狀況的重要參考依據。行政事業單位通過內部控制程序實施職責分工、建立內部互相牽制制度，確保行政事業單位內部各部門各司其職，互相協調和制約，避免了工作有誤時責任不清、互相推諉的現象。健全、有效、嚴格的內部控制能夠保證各項經濟業務真實、完整的記錄下來，保證會計信息的真實、可靠。

（二）保護國有資產的安全，完整 行政事業單位的財產都屬于國有資產。在瞬息萬變的社會環境下，堵塞漏洞，消除隱患，防止并及時發現，糾正錯誤及舞弊行為，保護行政事業單位的資產安全、完整是行政事業單位實行內部控制制度的基本目標和責任所在。通過對財產物資的驗收、保管、領用、清查、記賬等環節的控制，來防止損失浪費，提高使用效率，保護資產的安全與完整

（三）確保國家有關法律法規和內部規章制度的貫徹執行 通過內部控制制度建設，確保國家有關法律法規，特別是會計方面的法律法規的貫徹執行，督促行政事業單位建立、健全內部控制制度及其他各項規章制度，并確保貫徹執行。

二、行政事業單位內部控制制度存在的主要問題

（一）人員素質低 內部控制制度是由人建立的，還要由人來執行，因此，行政事業單位人員素質的高低決定著內部控制制度的執行效果。如果員工在心理上、技能上、行為方式上未能達到內部控制的基本要求，對控制制度、控制目標、控制程序、控制措施誤解、誤判。那么，即使內部控制制度再健全，恐怕也很難發揮應有的作用。而行政事業單位因為多年來積淀下來的工作不積極、不主動、缺乏責任心、得過且過，往往造成制度執行的偏差、打折，造成內控制度形同虛設。

（二）內部控制意識薄弱 目前大多數的行政事業單位仍處于傳統的管理方式，習慣于行政指揮，往往是一把手說了算，輕視內部控制制度，缺乏嚴格的管理制度和科學的管理方法，無章可循和有章不循的現象較為突出，會計內部控制制度的基礎十分薄弱。在工作中遇到具體問題往往不按規定程序辦理，使內部控制失去了應有的嚴肅性。

即使單位內部建立了內部控制制度，也只是制定了一些書面文件，在實際操作中有一定的難度。這主要是單位管理者對內部控制認識不足，以及組織機構和人員素質等控制環境等各方面的原因，造成了內部控制制度執行起來力度不夠，崗位職責、職權劃分不夠明確，起不到相互制約、相互監督的作用。

（三）行政事業單位權利制約失衡 由于行政事業單位的特殊性，往往會出現一支筆現象。對領導層往往缺乏有效的監督和制約。權利制約機制要求出納、會計、會計主管、事后監督要完全分離。以起到相互制約、相互牽制、查錯防弊和防范核算風險的作用。但目前，由于行政事業單位會計核算部門的會計人員不足或者業務水平較低，難以按崗位配置人員以達到有效制衡。如有的會計人員即從事出納工作又從事記賬，即掌控支票又掌控支票印鑒等。這是會計核算中經常發生案件的重要原因。

（四）缺乏評價、監督機制 目前，財政部門僅對企業制定了《企業內部控制制度規范》，還沒有形成行政事業單位內部控制的整體框架，因此，行政事業單位的內部控制制度就缺乏統一的標準和體系，致使檢查監督和評價都沒有可參照的條文，監督和檢查就流于形式，效果不理想。在內控制度的涉及和評價上，往往各自為政、就事論事。同時，建立內控制度是一個涉及單位內部方方面面的大工程。需要各方面的協調，但往往是領導說了算，制衡機制不健全，缺乏對決策層的約束監督。

三、行政事業單位內部控制制度完善措施

（一）提高人員素質 現代社會是人才競爭，服務的競爭，但歸根結底還是人才。只有高素質的人才，才能創造出優質的服務。內部控制是否有效，關鍵在于人的專業素質和道德水平。因此，加強人才培養，提高員工各方面的素質是內部控制能否得到有效執行的一個重要方面。

（二）強化單位負責人的責任 根據目前行政事業單位的內部控制現狀，之所以內部控制沒有得到很好的執行，主要原因往往是單位負責人沒有帶頭執行。單位負責人沒有充分認識內部會計控制在保護資產的安全與完整，防范欺詐和舞弊行為，實現單位經濟目標等方面的重要性。或者內部控制只對下不對上。也有的負責人認為，內部控制不能創造效益，還占用人員，增加成本，因此，對內部控制不是十分重視。但是《會計法》明確規定，單位負責人負有執行《會計法》的法律責任，提高單位負責人的內部控制意識，強化單位負責人的責任，就尤為重要。同時提高全體人員對內部控制制度建設重要性的認識，明確各自的責任，建立有效的相互制衡、激勵、獎懲機制，形成單位內部會計控制人人參與，人人有責的良好氛圍。

（三）建立相對獨立的內部審計部門，加強內部審計制度 內部審計作為內部控制體系的一個重要方面，其主要工作是監督本部門的方針政策執行情況。內部審計部門的缺失，是造成內部控制制度執行不力的主要原因。因此，在單位內部應建立一個相對獨立的內部審計機構，有效地行使監督權。要正確認識內部審計的職能，科學合理地設立內審機構，使其保持必要的獨立性和權威性。然而，由于我國長久以來行政事業單位都不重視內部審計的作用，審計人員和會計人員互相兼任，使內審部門根本發揮不了應有的作用。因此，要想充分的發揮內審的作用，就必須使內審人員獨立出來，建立獨立的內部審計機構，直接對領導層負責。同時加強內部審計制度建設，高素質的人才、完善的制度，二者的有機結合才能發揮出內審的作用。

（四）加強內部牽制制度 內部牽制是指對具體業務進行分工時，不能由一個人或者一個部門獨立完成一項業務的全過程。在設計建立內部牽制制度時，要優先明確哪些是不相容的。內部牽制制度由不相容職務分離、適當授權、相互制約等環節組成，要明確規定各個部門和崗位的職責權限，使不相容崗位和職務之間能夠相互監督、相互制約，形成有效的制衡機制。

如出納人員不得兼管稽核、檔案、保管、收入，費用、賬務登記等；審批人員不得記賬；銀行印鑒不能有一個人保管等等。同時，對重要崗位建立輪換機制，根據不同崗位的重要程度，嚴格執行崗位輪換制度，通過換崗工作的交接，揭示出內部控制制度上和管理上的缺陷。

（五）加強內部控制的監督與評審 行政事業單位應建立相對獨立的審計部門，保證內部審計的獨立性和權威性。內審人員的責任不再局限于監督單位的內部控制是否被執行，而是通過獨立的檢查和評價活動，針對內部控制的缺陷、管理的漏洞，提出切合實際的建議和措施，促進管理當局進一步改善經營管理，同時還應借助政府和社會的外部審計力量對內部控制的雙重監督。總之，內部控制制度的實施，要綜合運用全方位、全過程的管理模式，運用行政手段、經濟手段、法律手段，才能達到預期的效果，才能真正健全行政事業單位的內部控制制度。

［1］張學民：《企業內部會計控制目標構造及其分層設計》，《會計研究》2001年第5期。