完善中國住房公積金制度的對策

叢春霞 ,季 霜

(1.東北財經大學 公共管理學院,遼寧 大連 116025;2.邁阿密大學,俄亥俄州 牛津市 45056)

住房產業作為一國經濟的支柱性產業,在社會發展與國民經濟增長中占有舉足輕重的地位.20世紀90年代,隨著我國住房制度改革的逐步深化,住房分配制度在我國經濟由計劃經濟過渡到市場經濟的背景下,逐步由福利制轉化為貨幣工資制,住房公積金制度在住房制度的改革進程中應運而生,并產生了重要的經濟效應和社會效應.住房公積金制度的實施不僅推進了住房制度改革,拉動了房地產業的迅猛發展,同時保障了居民的基本住房需求.但是,隨著住房公積金制度的運行,其制度的不完善日益凸顯,研究如何完善我國的住房公積金制度,對保證我國住房公積金制度穩定、有效、健康實施,對維護社會公平、創建和諧社會都具有深遠的影響.

一、中國住房公積金制度存在的問題及其原因

1.住房公積金覆蓋范圍窄,資金來源單一

(1)我國住房公積金繳存面覆蓋率低,整體的保障范圍小.各地除國家機關、事業單位和效益較好的企業外,很大一部分企業未履行公積金制度的相關規定,使許多就業者不能享有住房公積金制度帶來的優惠政策.由于住房公積金面對的對象是就業者,大部分非正規就業或失業的中低收入者無法享受到住房公積金的相關服務.

不難看出,住房公積金受益的群體只是城鎮人口中的一部分,究其原因主要有以下幾個方面:一是有些單位由于規模小、資金短缺問題,不能保證住房公積金的具體落實;二是住房公積金管理中心沒有很強的執法力度,不能保證住房公積金收繳的順利進行;三是住房公積金制度未設計對中低收入者的優惠作用;四是住房公積金的投資運營缺失,沒有做到保值增值;五是住房公積金監管不到位,挪用貪污現象屢見不鮮;六是部分勞動者維權意識薄弱.

(2)住房公積金貸款資金來源單一.住房公積金貸款的資金來源只局限于單位和職工共同繳納的住房公積金,除此之外,沒有其他形式的貸款資金來源.目前我國各地住房公積金都有結余,但是投資渠道單一,只是存銀行,很難做到保值,何談增值,更談不上作為增加住房公積金的資金來源.

2.住房公積金繳存制度設計不完備

(1)住房公積金繳存比例差距較大.在計繳工資基數方面,效益好的單位會將一系列的應稅福利加入計繳工資基數,但是在一些效益一般的企業中,繳存基數一般是采用基本工資作為標準,所以許多低收入群體就很難享受這一住房保障制度.

(2)住房公積金繳存額度上差距較大.我國的住房公積金制度由于地區與地區、單位與單位、個人與個人之間的巨大差異性,不同職工在繳存額度上存在著很大的差距而且還有進一步擴大的趨勢.經濟發達地區公積金繳存額度就高,相比而言經濟落后或欠發達地區公積金繳存額度就低,甚至根本就沒有;經營好的企事業單位繳存額就高,相反很多經營不好的企事業單位就很低,甚至根本沒有.

3.住房公積金使用上的不公平性

(1)住房公積金的存款人和貸款人匹配不合理.一些真正急需解決住房問題和改善住房條件的中低收入家庭,沒有機會或者沒有條件提出公積金貸款的申請;相反,可以將住房公積金貸款額度用足的一般都是那些高收入家庭,或者是購房用于獲得投資收益的群體.所以在住房的使用過程中,產生了利用大多數中低收入職工的低息住房儲蓄,來補貼少數高收入職工獲得低息購房這種劫貧濟富的扭曲局面,進一步拉大了不同階層的收入差距.

(2)貸款手續煩瑣,額度低.住房公積金貸款在申請過程中,手續煩瑣,需要申請人填寫和提供的材料非常多,給申請人造成很多不便,而且申請貸款的限制條件也非常多.建設部的資料顯示,截至目前,全國公積金運用率不到55%,全國將近一半住房公積金在銀行里閑置,沒有得到有效利用,甚至產生負收益.

(3)銀行積極性不高,效率低.從制度的設計看,住房公積金管理中心與商業銀行的關系是委托代理關系,在具體操作過程中,由于住房公積金管理中心不是金融機構,沒有金融機構所具備的業務能力,因此必然與商業銀行之間建立委托-代理關系.一方面委托商業銀行對收取的住房公積金進行歸集和核算工作,另一方面委托商業銀行作為中間人與借款人進行住房公積金業務往來.由于貸款業務相對復雜,因此管理中心很難對商業銀行的行為進行有力監督,從而造成這一委托代理關系工作效率低下.

究其原因大致有以下兩個方面:首先,辦理住房公積金貸款的具體流程是先由受托商業銀行對申請人的各種信息進行搜集,再由住房公積金管理中心對其信息進行核實,經核實后,三方才能簽訂協議.但經常會出現信息更正的問題,增加了額外的勞動量和交易費用.其次,住房公積金管理中心由于管理制度的缺陷,不能對受托商業銀行的行為進行有效監督.住房公積金管理中心和受托商業銀行的商業合作模式是前者為后者提供固定傭金,這種硬性的合作模式必然會出現消極辦理的現象,影響了住房公積金的利用率.

4.風險防范能力不足

造成風險防范能力不足的主要原因是監管體系脆弱與機制滯后.現行公積金監管體制為:住房公積金管理委員會決策,管理中心運作,銀行專戶存儲,財政部門監督.通常情況下,央行和銀監會對金融機構的監管是非常嚴格的,而住房公積金管理中心卻長期置于金融監管機構的視野之外,成為管理大筆款項的特權機構.[1]監管職能非常脆弱,有時甚至形同虛設,導致我國住房公積金風險防范能力不足,住房公積金發案數量、涉案金額呈整體上升趨勢.

二、發達國家住房公積金的經驗與啟示

1.發達國家住房公積金制度

(1)新加坡的中央公積金制度.新加坡1955年開始實施中央公積金制度,同年,成立了中央公積金局,負責整個公積金的管理運行.中央公積金制度的建立,開始只是一個簡單的養老儲蓄制度.幾十年來,隨著社會經濟的發展和人民生活水平的提高,逐步發展演變成為一個綜合性的,包括養老、住房、醫療的制度.同時,根據各個時期的具體情況,制定了一些規定或補充辦法,逐步完善擴大公積金的使用范圍,以適應當時社會和個人的需要.[2]

公積金由雇主和雇員共同繳納,國家為公積金的支付承擔擔保責任,對公積金不征收稅金.公積金的繳費率隨經濟形勢的變化進行相應調整,公積金局每月對收繳的公積金根據規定記入會員的個人賬戶.會員的個人賬戶分為3個:相當于工資30%的部分為普通賬戶,用于購房、投資、教育等;6%為保健賬戶,用于支付住院醫療費用和重病醫療保險; 4%為特別賬戶,只限于養老和特殊情況下的緊急支付,一般在退休前不能動用.[3]

公積金主要投資于政府債券,公積金利率一直略高于通貨膨脹率,保證了公積金不貶值并略有增加.公積金利率隨銀行利率每年調整兩次(4月和10月),每月計算一次,每年進一次賬戶,公積金的運行由《公積金法》保障實施.

(2)德國的住房儲蓄制度.住房儲蓄最早來源于德國,為了籌措到足夠的住房資金,人們都自愿和一家或多家經營儲金業務的機構合作進行專項儲蓄,形成一個"為自助而互助"的儲蓄者集體.德國的住房儲蓄銀行積極地為住房項目提供強大的資金支持.德國住房儲蓄制度是為實現購建房籌資而形成的互助合作融資體系,主要有以下特點:一是先儲蓄,后貸款;二是貸款利率固定,低息互助;三是政府實行儲蓄獎勵.此外,政府對住宅價格的有效調控以及相應的住宅價格穩定,保證儲蓄的住宅購買力不發生大的變化(貶值),也是住房儲蓄制度得以發展的一個重要外部條件.[4]

2.國外住房公積金制度的啟示

(1)新加坡中央公積金制度的啟示.首先應該不斷完善公積金方面的立法.《中央公積金法令》的建立與落實使新加坡中央公積金制度的貫徹實施有法可依.在中央公積金制度的執行過程中,一方面體現著嚴格的獎懲制度,從而為住房公積金的發展創造了良性環境;另一方面,增強每個公民的主人翁意識,會員和社會公眾的有效監督又促使公積金嚴格管理,避免資金的流失和挪用,使整個住房公積金的繳存與使用更加透明,使政策性更能深入人心.其次,根據社會與經濟發展需要,適時推出公積金新的使用計劃.針對不同時期的特殊需要,中央政府對其進行具體分析,從而制定與其相適應的使用計劃,使住房公積金制度與時共進.其已演變成為一個多元功能的社會福利保障儲蓄制度,不僅在住房領域,同時在養老、醫療和教育等方面發揮著重要的作用,使一筆資金得到了全方位的利用,使整個社會保障體系更具生命力.

公積金制度對新加坡的經濟發展起到了重要作用.第一,通過購買政府債券,為國家經濟建設提供了大量資金.第二,有效地抑制了通貨膨脹.20世紀70年代至80年代,新加坡經濟迅速發展,工資不斷提高,通過提高公積金繳費率,把一部分消費基金轉化為積累基金,從而有效地控制了通貨膨脹;而在經濟建設不景氣時,又通過降低雇主的繳費率,使經濟很快得以恢復.公積金制度是調整社會消費和積累比例的有效手段,也是對國家經濟發展和政府一些重大經濟政策的補充.

(2)德國住房儲蓄制度的啟示.在住房儲蓄制度運行良好的德國,經過多年的補充與完善,建立了一套完整的法律法規體系.主要表現在具有獨立法人地位的德國住房儲蓄銀行,所有權和經營權分離的治理結構,從根本上保障了經營管理者在開展經營活動中按照市場的規律進行,形成了有效的激勵機制,提高了工作效率和服務質量,降低了成本,為住房儲蓄制度的發展提供了良好的環境.同時,住房儲蓄具有更大的社會廣泛性.它面對社會各職業、各收入階層的民眾,制定了不同的住房保證政策,體現了住房儲蓄制度的公平性.此外,一些獎勵措施和稅收政策的針對性強、靈活性高,更全方位地保護了中低收入者的利益.

三、完善中國住房公積金制度的建議

1.完善公積金立法體系,擴大公積金覆蓋面

雖然《住房公積金管理條例》及其他一些政策性條例在住房公積金制度的落實中發揮了重要的作用,但是我國住房公積金制度沒有上升到法律層面,因而限制了住房公積金的社會保障作用,因此盡快完善住房公積金立法體系是當務之急.在住房公積金制度法律規定中必須保護中低收入階層,這是我國住房公積金制度推行的根本目的,同時也是消除社會不公平因素的具體體現.要擴大個體工商戶、進城務工人員以及自由職業者的住房公積金覆蓋范圍,首先要降低準入門檻.根據農民工工作報酬低以及個體工商企業本身具有不穩定性等特點,要采取有別于城鎮職工的繳存基數和繳存比例.其次是完善管理辦法,拓展覆蓋范圍.允許民眾進行跨省操作,即在外地購建自住住房時,允許提取住房公積金以及申請住房公積金貸款.

2.規范住房公積金的運營

(1)調整信貸政策.作為一項長期的互助儲蓄基金,住房公積金的信貸政策不但影響著居民的收入分配,而且對資金的使用效率以及長期融資的功能產生影響.同國外相比,由于我國住房公積金制度具體實施較晚,在資金使用方面與發達國家相比利用率還較低.我國的住房公積金應當依據各地區居民需求的不同,制定不同的住房公積金政策,并設計出不同優惠政策的儲蓄品種:對于支付能力弱的潛在購房者,推行少存少貸的政策性合同,通過對利率的嚴格控制,更好地雙向刺激信貸行為,并大大降低信貸風險;對于支付能力強但無需求的儲戶,采取減免利息稅或者股利分紅的形式,鼓勵居民進行住房儲蓄,并將其作為一種長期投資.

(2)提高住房公積金保值增值水平.住房公積金制度落實的最根本目的是使廣大民眾可以買得起房,因此政府增加廉租房和經濟適用房在住房供應體系中的比例,可以大大提高公積金的使用率.應適時調整住房公積金的投資策略,提高住房公積金的投資收益,在安全性的基礎上提高住房公積金的保值增值能力.

(3)簡化辦理手續.要簡化公積金貸款手續,規范業務流程,嚴格遵守審貸制度,簡化審批環節,通過實行流程化管理,使得各個部門和環節之間實現信息和資源共享;要減少業務流程的重復,取消沒必要的業務流程,縮短審批時間,減少貸款申請人申請時所需的證明材料,使住房公積金業務的服務更加便捷;要取消一些不合理的限制,增大住房公積金的發放量;相關部門在保證正常工作的同時,更要加強宣傳,為更多貸款申請人提供優質的服務.

(4)建立政策性住房公積金專業銀行.將"住房公積金管理中心"改制為"住房公積金專業銀行",按照儲貸結合、政府扶持的原則,建立一套以自愿儲蓄為主的融資機制,和以抵押個人住房貸款為主的運營機制,并實施自籌資金、自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束的運營模式.這種運營方式可以促進約束機制和激勵機制的完善.

3.建立完善的監督機制和風險防范體系

(1)建立全國住房公積金監管信息系統.第一,信息公開,以加強社會的監督職能,接受更廣泛的建議.同時還要接受國家定期的檢查指導,使住房公積金管理透明化.另外,要開通住房公積金網站,為廣大群眾提供政策咨詢和業務咨詢等服務.第二,完善內部管理機制,制定嚴密的住房公積金制度,并且將該制度細化、程序化,做到分工明確,各盡其職.第三,加快監管信息系統建設,使國家的住房公積金監管系統逐步擴大、逐步嚴密,最終遍布全國各省市自治區,確保國家、省住房公積金監管部門能夠適時監督各地住房公積金管理和使用情況.要建立以中心為管理核算主體系統的模式,實現中心對業務的監控管理和賬務的自動核對,確保住房公積金安全.

(2)健全住房公積金額度調控機制.借款人是否具備借款資格和還款能力是產生信用風險的源頭,貸款額度不應超過借款期內借款人家庭的還貸能力,同時加強對借款人的信用審查.審批核定個人住房公積金貸款時,要控制好最高限額,并且確定各種類型的貸款期限和擔保條件.通過及時調控貸款額度,保證存貸資金的運行均衡和運行效率.在不斷完善政府擔保制度的同時,還要去發現合理的保險制度.如果借款人在還款期內沒有能力還款,則由保險公司支付全部的或部分的貸款,這樣,原本由公積金管理機構承擔的風險就可以分散到保險公司的頭上.

(3)嚴格貸款利率及稅費設定.對現在或潛在購房者來說,個人住房公積金存貸款利率的設定,是公積金制度有序運行的關鍵環節,同時也是防范風險的重要方式.在利率設定方面,需要考慮以下幾方面的因素:對于中低收入者,要讓他們有房子住,購房時給他們提供優惠政策;在住房公積金利率設定方面,要保證公積金利率合理,低于市場利率;在辦理住房公積金繳存和貸款業務時,要交由銀行辦理,以便規范化管理;此外,還要保證住房公積金能夠合理地保值和增值,這樣才能使該制度正常實施.

(4)建立風險防范決策協調機制.風險防范決策協調機制的建設,需要各單位的協調配合,只有住房公積金管理委員會作出及時、正確的決策,才能實現完善的住房公積金管理.健全信息迅速反應的決策協調機制才是形成信息反饋和決策協調系統的關鍵.這個決策協調系統能夠分散政策性風險,為住房公積金管理中心增強控制利率風險的能力創造條件.同時,要為繳納住房公積金的公民建立檔案,這將有助于對借款人作出恰當的評估,及時了解借款人是否存在信用問題,以及他們的收入情況,以降低信貸風險,有效防范資金出現風險,保證資金運行安全.

[1]項風華.加大監管力度確保住房公積金安全[J].中國房地產,2006(3):49-51.

[2]杜 明.新加坡的中央公積金制度[EB/OL].(2001-01-10)[2011-05-15].http://www.people.com.cn/GB/ jinji/34/165/20010110/375164.html.

[3]全國社會保障基金理事會.新加坡的中央公積金制度(一)[EB/OL].(2003-05-03)[2011-05-15].http://www.ssf.gov.cn/tszs/200901/t20090109-1771.html.

[4]周林潔.德國住房保障制度值得借鑒[J].城市管理,2007 (3):20.

[5]鄧啟峰.新加坡中央公積金制度的經驗及對我國的借鑒[J].集團經濟研究,2007(21):18.

[6]胡靜群.完善住房公積金管理制度的幾點建議[J].中國房地產,2009(7):64-65.

[7]李 娟,李秀文.淺談住房公積金貸款的風險與防范[J].才智,2008(9):157.

[8]王 群.淺談住房公積金貸款的風險控制與回收[J].現代商業,2008(26):131.