我國政府危機管理面臨的新境況及其對策分析

宋佳蔓

(長春工業大學 政治與行政學院，長春 130012)

我國政府危機管理面臨的新境況及其對策分析

宋佳蔓

(長春工業大學 政治與行政學院，長春 130012)

近年來，公共危機呈現出多元性、高頻率、全球性等新的特征，使政府危機管理面臨前所未有的新境況。造成這種境況主要有社會轉型、科技發展、全球化、政府危機管理體系等方面的原因。因此必須有針對性地構建應對這種新境況的策略機制，進而提高我國政府危機管理的水平與實效。

公共危機;新特征;政府危機管理;新境況

隨著我國公共危機事件的頻發，如何有效地化解公共危機、維護政治與經濟的穩定與發展，是當前我國各級政府所面臨的重大課題。特別是最近一個時期，公共危機呈現出新特點，我國政府危機管理面臨前所未有的新境況。因此，必須認真分析各類危機產生的原因，總結經驗教訓，加快構建和完善政府危機管理體系，提高政府應對危機的組織化程度和綜合能力。所謂政府危機管理，“就是政府組織相關力量在監測、預警、干預或控制以及消解危機性事件的生成、演進與影響的過程中所采取的一系列方法和措施?！保?］目的是通過提高政府危機發生前的預見能力、危機發生時的反應能力與控制能力、危機發生后的救治能力，及時、有效地處理危機，恢復社會正常秩序。

1 我國政府危機管理面臨的新境況

1.1 公共危機種類的多元性使政府危機管理必須復合化

根據危機發生的過程、性質和機理，可將其劃分為四大類:一是自然災害，主要是指水旱災害、氣象災害、地質災害以及森林火災和重大生物災害等;二是事故災難，主要是指重大交通運輸事故、各類重大安全事故、造成重大影響和損失的城市生命線事故、核輻射事故、重大環境污染和生態破壞事故等;三是公共衛生事件，主要是指突然發生、造成或可能造成社會公共健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒、重大動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康的事件;四是社會安全事件，主要是指重大刑事案件、經濟安全事件、涉外突發事件、恐怖襲擊事件以及規模較大的群體性突發事件。［2］目前，我國的公共危機呈現出四大類危機交叉出現、多元爆發的特點，在特定條件下可能相互轉化，即帶來所謂的“漣漪效應”。我國政府在危機管理中，要在科學總結、歸納各類公共危機事件的特點、發展規律和應對機理的基礎上，加強各類公共危機事件管理機制建設以及相互之間的協調、配合和銜接，形成復合型的危機管理機制。

1.2 公共危機爆發的高頻率使政府危機管理必須常態化

2003年SARS以來，危機管理常態化已經成為整個社會良性運行的先行理念。轉型期的中國已進入危機頻發期，多元化的危機向我們昭示:發達不是風險的安全門，而是風險的催化劑。就像社會學家吉登斯所認為的:危機管理常態化蘊含著人類已處在自身所“制造”的“風險”之中。隨著環境問題、自然災害、流行疾病等一系列威脅的凸顯，安全的概念、主體、源頭以及維護手段都發生了復雜的變化，政府和學界對安全的關注，也從之前只關注軍事安全的“傳統安全”開始轉向包括自然災害、公共危機、生態環境、經濟金融等眾多領域在內的“非傳統安全”，這其中任何一者如果出現問題都有可能成為地區、國家乃至整個人類的安全大敵。［3］作為一個既發展迅速又比較落后的國家，我們要在深刻認識社會主義初級階段基本國情的基礎上，充分認識危機的特點是既不可測又不可控的，是不依人們的意志而發生、發展的，從而進一步增強政府危機常態化意識，提高政府危機管理的能力。

1.3 公共危機影響的全球性使政府危機管理必須透明化

在當今這個高度信息化的時代，任何事情都具有全球性的意義，政府危機管理也同樣如此，一國發生任何公共危機都將受到全世界的關注，這對一國政府危機管理水平提出了更高的要求。近年來，我國公共危機事件呈現出高頻率、大規模的特點，交通事故與安全生產事故不斷發生，治安案件不斷增加，參與和波及的人日益增多，危機事件的組織性、暴力性、危害性增強。一些群體性事件呈現持續反復的態勢，對政治穩定和社會生活的影響越來越大。面對這樣的形勢，我們應該敞開胸懷，及時、公開、透明地應對危機，將我們在危機管理中遇到的困難、問題和采取的措施、取得的成效一起展示給世人。同時，在可能合作的領域加強國際合作，爭取更多的援助。我國政府處理四川特大地震災害、三鹿嬰幼兒奶粉事件等危機的過程，給世界各國的政府危機管理樹立了榜樣。

2 我國政府危機管理面臨新境況的原因

一部人類文明的發展史，可以說是一部不斷應對挑戰、戰勝危機的歷史。公共危機的新特征使得防范和治理公共危機、確保社會安全運行逐漸上升為具有重要經濟意義和政治意義的戰略選擇。正確評估政府危機管理面臨的新境況，科學分析其產生的原因，將是我國政府有效應對各類危機的前提和基礎。概括起來產生這種新境況的原因主要有:

2.1 社會轉型期的必然陣痛

改革開放30多年，我國雖然從計劃經濟體制轉變為市場經濟體制，從人治轉變為法治，更加重視民主和公平，但是從深層次來看，這些經濟政治體制改革還不到位，有些方面的改革亟待改善。因此，在很長一段時間內我國將處于社會轉型時期，是一個人口、資源、環境、效率與公平等社會矛盾較為嚴重的瓶頸時期，比較容易造成社會失序、經濟失調、心理失衡、倫理失范等問題，形成一些不穩定因素。這一時期，經濟體制和政治體制的改革，常常會引起利益的再分配，某些集團或群體因其利益受損會激發社會矛盾。同時，人們在倫理道德、價值觀念、行為方式、人際關系等領域的沖突和壓力越來越大，心理受挫的機率增高，心理障礙者越來越多。由于經濟轉軌、社會轉型、利益重新調整、社會結構劇烈變動，再加上受國際政治、經濟、軍事、文化、宗教等各個方面的影響，實際上不確定、不安全、不穩定的因素在增加。

2.2 科學技術發展的雙重效應

人具有主觀能動性，通過自己的智慧和雙手，不僅可以改造自然使其為人類造福，也可以利用手中掌握的建設性力量進行破壞活動?？萍际前央p刃劍，一方面它可以改善人民的生活質量，提高人民的生活水平，另一方面卻又給人類帶來了威脅?，F代社會無論是工作還是生活，人們對技術設備的依賴程度越來越高，如對電力供應的依賴，對水資源的依賴，對計算機的依賴等，因此，一旦某個關鍵的技術環節出現障礙，就有可能引發大范圍的危機。例如，2008年初南方地區幾十年一遇的雪災使許多城市斷水斷電，并造成交通癱瘓，幸有政府的及時統籌應對，否則人員損失、經濟損失將是不堪設想的。2005年11月13日，位于吉林省的中石油吉林石化公司雙苯廠發生爆炸事故，由于處理不當，造成大量苯類污染物進入松花江水體，引發的重大水環境污染給政府在危機應對中造成了極為被動的局面。

2.3 經濟全球化的附屬產品

全球已經形成一個十分敏感的共振系統，任何一國范圍內的政治、經濟與社會性危機都可能波及到其他國家，任何一種危機都可能是國際性的危機，像瘋牛病起于英國，席卷歐洲，波及世界;再如，美國的“次貸危機”使全球股市應聲下跌，金融危機波及全球。就政治而言，危機事件的發生較以往具有了明顯的國際互動性。一方面，國內的極端主義與各類國際勢力緊密勾結，互相呼應，對我國社會造成了極大的危害;另一方面，我國公民在境外的人身、財產安全也常常受到威脅，成為各類恐怖分子襲擊的目標。同樣，任何國際性的危機在某種意義上又都可能是本地的危機。從某種意義說全球化、國際化加速了危機的傳播，增加了危機控制的難度。經濟全球化給我們帶來的不僅僅是成功的喜悅，其背后也蘊藏了不穩定因素，這些不穩定因素容易引起全球范圍內規模龐大的危機，危機成為全球化發展的附屬產品。

2.4 政府危機管理體系不完善的制度漏洞

面對諸多的新情況新問題，我國政府的危機管理體系還有許多不完善的地方，這給許多危機的發生、蔓延提供了機會和條件。從管理戰略上看，我國尚未制定詳實的、周延的、長期的危機管理規劃;從立法上看，目前我國公共應急立法滯后，無法適應危機管理法制化、規范化、制度化的要求;從危機管理組織機構和危機管理職能的建設上看，中央政府缺少具有決策、會商、協調功能的常設性的危機處理機構;從危機管理運作程序上看，輕危機預警和善后、重危機爆發后的現場處理，出現兩頭輕中間重的畸形資源配置格局;從危機意識上看，政府官員和公眾的危機意識淡薄，危機防范和應對技能低下，社會整體的抗逆水平和自我救助能力差;從國際合作上看，危機管理中的國際合作機制不完善。

3 我國政府危機管理應對新境況的對策

3.1 樹立危機意識，改進危機管理的工作理念和工作方式

“凡事預則立，不預則廢?！闭虑暗念A防應重于事后的補救，“有預見性的政府——預防而不是治療”，［4］政府危機管理的目的是“使用少量的錢預防，而不是花大量錢治療”。危機雖然是突發事件，但是并非沒有先兆，在危機尚未爆發時，發現預兆，把它消滅在萌芽狀態或者潛伏時期，是政府危機管理中的最高境界。政府各個部門必須充分認識到，我國目前已經進入了一個高風險的社會，存在著各種安全隱患和不穩定因素;危機已經成為現代社會不可或缺的重要組成部分。決策者應樹立強烈的憂患意識與危機意識，不回避、不掩飾危機。各級公共管理者要確立這樣一種觀念:危機并不可怕，可怕的是我們回避危機，對危機的常態化視而不見。同時，政府的危機管理理念要從直接救災轉為全面危機管理。傳統的政府危機管理是一種被動的、回應性的行為，主要表現為直接救災，如水災防洪、旱災抗旱。而現代政府危機管理是一種全面的危機管理，主要表現為3個方面，一是過程的完整，如羅伯特·希斯提出的危機管理4R模型:減少(Reduction)、準備(Readiness)、反應(Response)、恢復(Recovery);二是體制的完善與機制的健全，主要有法律規范系統、指揮協調系統、預備系統、信息溝通系統、物資保障系統、合作系統、恢復評估系統等;三是將政府危機管理納入到整個國民經濟與社會發展的戰略高度。中央政府應制定權威性的、前瞻性的國家安全戰略，認真分析危機可能出現的誘因，在政治、經濟、文化、軍事、外交、環境、道德等領域全面主動地出擊，消除各種危機隱患，確保社會政治經濟的穩定健康發展。傳統的政府危機管理建立于行政與政策管理基礎上，多以快速的行政手段來應急，臨時組建領導班子，全社會政治動員，搞人海戰術，這實際上是一種運動化的方式，帶有明顯的人治色彩。在這種方式下，法律對政府危機管理的機構設置，政府及其綜合協調部門在危機管理中的職能地位、權力責任、經費來源以及公民在危機中的權利和義務都沒有明確的規定。而這一切在現代政府危機管理中，都是在國家的憲法和法律框架下進行，即依法行政。

3.2 完善危機管理中的政治動員機制，發揮我國社會主義制度的優越性

盡管《突發事件應對法》作為政府危機管理的基本法已經頒布實施，但由于客觀上還缺乏有關的配套制度，還由于我們整個的國家體制設計仍然是一種“危機反應”模式，這種模式來自于革命戰爭時期的動員組織體制，從總體上來看是“政治動員模式”。［5］政治動員是我們黨的政治優勢，是我們黨的基本工作方法之一，也是我們黨領導中國人民取得革命、建設和改革偉大成就的主要經驗之一。亨廷頓認為，“在處于現代化之中的社會里，擴大政治參與的一個關鍵就是將鄉村群眾引入國家政治，這種鄉村動員或‘綠色起義’在政治上對后來處于現代化中的國家來說，比現代化先驅國家重要得多。”［6］中國共產黨政治動員的優勢主要是目的明確、方法多樣，政治動員具有廣泛性、深入性和持久性，能夠有效地整合社會力量、促進社會民眾政治參與、調適社會心理、維持政治穩定，這在危機管理中在一定程度上起到的是關鍵作用。正是這些政治動員的優勢保證了政府危機管理的有效性，保證了政治動員機制在危機應對中的良好效果。但同時，我國的政治動員機制又有容易陷入“革命黨”動員模式的慣性，造成對公民權利和利益的保護，導致其正當性缺失，從而使民眾對政治動員的認同性降低。因此，必須完善我國的政治動員機制，規范政治動員機制的利益誘導機制，最大限度地保護公民權利、兼顧各方利益;把政治動員能力水平高低作為衡量黨依法執政能力和政府危機管理能力的重要標準;轉變政治動員方式，促進政治動員機制向規范化、科學化、民主化、法制化發展，充分發揮我國社會主義政治制度的優越性。

3.3 構建危機管理的協調聯動機制，保障危機得到快速反應、及時處理

當重、特大公共危機發生時，不是單個政府部門或幾個政府部門所能夠解決的，往往需要聯合多家政府部門、軍隊、非政府組織、人民群眾等可以利用的社會資源來共同應對。為整合危機管理資源，提供高品質的公共服務，我們應盡快建立危機管理的應急聯動機制，加強各危機管理機構的合作與協調，形成“政府統一領導、部門分工負責、依法規范管理、保證快速反應”的危機管理協調聯動機制。所謂協調聯動機制，“就是在危機管理過程中有效地組織政府內部各部門之間、政府與社會組織之間的溝通與互補，通過良好的溝通與有效的信息交流，整合資源，共同行動，協調處理危機的規律性運作模式?！保?］危機的發生、發展是一個過程，協調聯動機制應貫徹在危機生命周期的全過程中，在危機預警、危機識別、危機處置、危機善后等階段時時處處都發揮著不同的作用。因此，按照“體系完整、機制完善、決策果斷、反應敏捷、行動迅速、運轉協調、救助有力”的總體要求，建設一個功能齊全、設施完善、平戰結合、便于組織指揮的協調聯動機制，有效整合和發揮各方面社會資源，就顯得尤為重要。

3.4 建立公開、順暢、權威的信息發布機制，滿足公眾的知情權

當社會面臨重大危機，人們的生存與安全受到威脅時，便會陷入極度恐慌之中，為了減輕或消除心理上的緊張與壓力，人們必然要通過各種渠道去獲知與危機有關的信息。當人們從正式渠道獲得的信息不足，無法解釋目前正在發生的危機或不能解除其心理上的緊張和壓力時，各種流言就會迅速出現，從而引發更大的社會恐慌。因此，危機發生時，公眾出于對危機的恐懼和對危機事件的不明真相，各種流言蜚語的出現是必然的，封鎖消息反而會為流言的傳播創造條件，況且信息全球化使任何政府想隱瞞事實真相成為不可能。杜絕謠言的產生、避免發生群體性的社會恐慌，惟一的辦法就是建立公開、順暢、權威的溝通渠道，及時、全面、準確地告訴公眾事實的真相，提高政府工作的透明度，滿足公眾的知情權。

3.5 快速反應、及時處理，將危機控制在最小范圍

政府必須具備敏銳的危機意識，這種意識是指對處于萌芽狀態的危機事件的一種敏感性，缺乏這種敏感性就會貽誤危機處理的最好時機。危機發生時，政府應立即投入到危機的處理中，通過采取各種有效措施來解決危機，將危機造成的損失和沖擊降至最低點。我國2003年春天“非典”疫情在短時間內爆發并在較大區域內流行，2008年“三鹿奶粉事件”的惡劣影響，與政府有關人員的危機意識淡漠有直接關系。由于種種原因，長期以來我國政府工作人員存在著報喜不報憂的心態，危機發生時常常采取低調處理和封鎖消息的做法。這種做法不僅不能解決危機反而會喪失阻止事態擴大的最佳時機，導致危機進一步擴大。目前，我國正處于社會轉型期，政府面臨的矛盾錯綜復雜，隨時隨地都存在爆發各種危機的可能性。因此，快速反應、及時處理，將危機消滅在萌芽狀態，對政府處理公共危機尤為重要。

3.6 健全危機事后處置機制，做好危機的善后工作，提升政府形象

危機給人民群眾的生產和生活造成損失，也使人們對政府的管理能力產生懷疑，即使政府采取了積極而有效的處置方法，政府的形象也不可能完全恢復到危機發生之前的水平。因此，危機的結束并不代表危機處理的結束。危機事態得到控制，當人們從緊張和失衡狀態中恢復后，政府的危機管理有兩個重要的任務:一是以危機問題的解決為契機，進行危機后的恢復重建和危機責任人員的責任追究、民眾驚恐心理的慰藉和生活信心的恢復，鞏固危機管理的成果，防止危機的復發和反彈;二是從危機中總結經驗、教訓，堵塞危機管理中的制度、機構和政策漏洞，制訂長期的反危機戰略，真正從危機事件中受益。通過良好的善后工作，向國民承諾政府今后的措施，表達政府的誠意，恢復國民對政府的信心，提升政府的形象。危機管理的事后處置機制應當涵蓋下列內容:一是災后生產、生活基礎設施的重建;二是民眾心理創傷的安撫和慰藉;三是危機后政府問責制。通過這些措施，既給受害者一個明確的說法，又維護了法律的尊嚴和責任政府的良好形象。

突發性的危機事件是政府管理制度變遷的主要動力之一?！巴ㄟ^它，社會能在面對新的環境時進行調整。一個靈活的社會通過沖突行為而受益，因為這種沖突行為通過規范的改進和創造，保證了它們在變化了的條件下延續下去?！保?］對于承擔公共管理職責的現代政府而言，對危機的妥善處理，將“危機”轉化為“契機”的能力是一國政府危機管理水平的重要體現。

［1］ 曲士正.論我國政府危機管理的含義、原則和對策［J］.理論界，2006(8):216.

［2］ 中華人民共和國突發事件應對法［EB/OL］.［2007－08－31］.http://politics.people.com.cn/GB/1026/6195721.html.

［3］ 余瀟楓.冰凍雨雪災害折射我國危機管理之痛［J］.觀察與思考，2008(3):37.

［4］ 戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業精神如何改革著公營部門［M］.周敦仁，譯.上海:上海譯文出版社，1996:205.

［5］ 張曉磊.突發事件應對、政治動員與行政應急法治［J］.中國行政管理，2008(1):10.

［6］ 塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.王冠華，等譯.上海:三聯書店，1989:168－691.

［7］ 凌學武.公共危機管理中的協調聯動機制建設研究［J］.前沿，2007(9):135.

［8］L·科塞.社會沖突的功能［M］.孫立平，等譯.北京:華夏出版社，1989:114.

Analysis on the New Situation and the Countermeasures for Our Government Crisis Management

SONG Jia-man
(College of Politics and Administration，Changchun University of Technology，Changchun 130012，China)

In recent years，public crisis has shown the new features of diversity，high-frequency and globality，which makes the government crisis management of China face an unprecedented new situation.The main reasons are social transformation，science and technology development，globalization，crisis management system and so on.So，we must build a new strategy mechanism to cope with the situation and improve the level and effectiveness of government crisis management in China.

public crisis;new feature;government crisis management;new situation

F123.16

A

1009－3907(2011)09－0005－04

2011－07－04

吉林省教育廳“十一五”社會科學研究項目(吉教科文合字［2010］第88號)

宋佳蔓(1972－)，女，吉林長春人，講師，博士，主要從事行政管理和馬克思主義中國化方面的研究。

責任編輯:沈 玲