張君勱的中央政制構想及其困境初探

余 濤

(華中師范大學 中國近代史研究所，湖北 武漢 430079)

張君勱的中央政制構想及其困境初探

余 濤

(華中師范大學 中國近代史研究所，湖北 武漢 430079)

總統制與內閣制一直是近代知識精英孜孜以求又搖擺不定的兩種政治選擇方案，張君勱廁身其間，取法兩者之長，從調和總統、行政院與立法院的關系入手，提出了“修正式之內閣制”的解決之道，然而由于其體制自身的紊亂，注定了這一方案無法有效實施。

張君勱；總統；內閣；行政院；立法院

張君勱早年游學日德，精于法政之學?？箲鸾Y束后，國共和談，中國出現和平曙光。張君勱憑其學識和經歷，積極參與國是，在討論國家政府體制中，提出了不同于國共雙方的方案：“修正式之內閣制”，一度獲得各方認可。然而由于各種原因，并不能有效的實施。目前學界對于張君勱的中央政制構想方案已有涉及，但未從總統、行政院與立法院的關系及其運作困境進行系統的探討①相關研究主要有大陸學者張振國.張君勱對中央政制的具體設計簡析《國事會議憲草》及《政協憲草》設計的中央政制[J].現代法學,2003,25 (1):145-150.鄭大華.重評1946年《中華民國憲法》[J].史學月刊,2003(2).臺灣學者薛化元.張君勱與中華民國憲法體制的形成》[C]//近代中國歷史人物論文集.臺北：近代史研究所，1993:225-266.薛化元.民主憲政與民族主義的辯證發展——張君勱思想研究[M].臺北：稻禾出版社，1993.海外學者Roger B.Jeans：Democracy and Socialism in Republican China:The Politics of Zhang Junmai(Carsun Chang)1906–1941[M]、Lanham,MA:Rowman&Littlefield Publishers，1997.。本文擬對這一方案的內容做一梳理，并分析其困境。

一、政治協商會議有關政府體制的爭執與張君勱的抉擇

1946年1月10日，政協協商會議在重慶召開。中國國民黨、中國共產黨、民主黨派及社會賢達人士濟濟一堂，共商國是。期間共開會10次，至1月31日結束。會議分成五組進行：政府改組，施政綱領，軍事問題，國民大會，憲法草案。憲法草案成為各方爭執的焦點，建立什么樣的政府體制？在1月19日的憲草討論會上，中共及民主黨派對《五五憲草》提出了諸多修改意見，各方爭執不下，后商定《十二項憲草修改原則》。政協十二原則有關政府體制的重要規定有以下幾點[1]1092:（1）總統經行政院議決，得依法發布緊急命令，但須于1個月內報告立法院。（2）行政院為國家最高行政機關。行政院長由總統提名,其任命須經立法院同意。行政院對立法院負責。（3）國民大會虛級化，全國人民行使權即為國民大會，在未實行總統普選制以前，總統由中央及省縣各級議會合組選舉產生。

《十二項憲草修改原則》的大部分，是張君勱以民主同盟的名義提出的，因他曾向共產黨解釋這些原則，獲得后者的了解與合作，亦因他與國民黨做過類似的協商，故這些原則終獲通過。[2]102這一原則的實質就是國大無形化及一般內閣制設計。3月初，中國國民黨六屆二中全會召開，通過決議：（1）制定憲法，應以《建國大綱》為最基本之依據。（2）國民大會應為有形組織，用集中開會的方式，行使《建國大綱》所規定的職權。其召集次數應酌予增加。（3）立法院對行政院不應有同意權及不信任權，行政院亦不應有提請解散立法院之權。[3]

張君勱參與憲草審議委員會，鑒于各方所提議案千頭萬緒。張君勱認為政協十二項原則就像十二條線一樣，而一部憲法就如同一件刺繡品一般，如果這些線沒有織在一起，“就根本說不出這部憲法看起來會像什么樣子”。所以，他未與其他人商議就自己擬了一份憲草，并未期望得到會議接受。[2]191張君勱得到當時國民黨首席代表孫科的支持與中共首席代表周恩來的認可，遂執筆草擬了一項草案，這份草案經會議決定作為大會討論的基本文件。[4]

從《十二項憲草修改原則》、《政協憲草》到《中華民國憲法》，在制憲的過程中，張君勱廁身其間，以中國的漢密爾頓自許，拿出了自己的憲改方案，提出“修正式之內閣制”的政府體制。[5]“就當時的時空環境來看，以張氏個人（乃至民主社會黨）所擁有的微少現實政治力量，能夠掌握時勢的流向，迫使當時主控制憲大業的中國國民黨，在憲政體制的設計上，作出基本原則的讓步，來完成中華民國的制憲，實屬不易。……對一個始終在野的政治人物而言，毋寧是個異數?！盵6]以下即是對這一方案的內容及實施困境作初步探討。

二、修正式內閣制的內容

張君勱的內閣制構想，主要體現在總統、行政院及立法院三個方面。

（一）總統權限

民國初年，實施總統制，后袁世凱上臺，革命黨人為遏制袁氏濫權改其為內閣制，卻肇啟了“因人立制”惡例。自此，總統的定位成為一個令人棘手的問題。

《五五憲草》中之行政制度，可說是行政權集中于總統一人之手。雖然第55條規定:“行政院為行使行政權之最高機關。”[7]但行政院各部長官由總統任免。同時院長及各部會長官又專對總統一人負責,照“五五憲草”行政權之規定，僅以總統一人為主體，行政院長及各部長官，依總統之“好惡或留或去”[8]56。張君勱反對總統一人獨攬行政大權，那么如何定位中國的總統職權呢？張君勱認為，當時美國的經驗僅可參考，他進一步指出，不但美國的總統制不適宜中國，法國的內閣制亦不可行，其實張君勱這個設計，使總統變成了一個有權無責的政治人物。這是張君勱在與國民黨代表的折中之中，并立于對現實的考慮，而接受總統權力有擴張空間的妥協結果[9]。張君勱對于總統與行政院院長的關系，除了一再肯定總統的用人權之后，也認為總統可以指揮行政院院長的施政方向，但是，行政院院長是“承總統之命”綜理國政，張氏反對總統越過行政院院長直接指揮各部會的情形[6]262。

（二）行政院

行政首長、即行政院院長的權限設計，是立憲過程的又一難點。政治協商會議憲草修改原則為什么采用“責任內閣制”？張君勱分析如下：（1）《五五憲草》雖規定“總統對國民大會負責”，然而“國民大會既不能討論預算，又不能議決法律，可說國民大會對于行政無一毫監督之權；就是年年開會，也夠不上說監督?！盵8]56（2）當時行政院中央各部部長，“絕對”不是決策之人；因為部長之上，有院長，有國民政府主席。換言之，他們是屬員，而不是決策者。屬員式的部長無法適用于今后憲法時代。（3）憲草修改原則之所以“總統召集各院長會商不必明文規定”，就是有權的人，就要負責任，決策與執行是應該合并在一處，不能分開。因此“行政院并不與其他四院再構成所謂國民政府，簡單的說，行政院就是政府?！盵10]（4）不信任投票，只用之于行政院全體”，這無非是限制不信任投票之使用，以免閣潮發生。后來國民黨六屆二中全會對不信任投票不滿，要求憲法小組修改，經多次折沖，放棄了不信任投票制度，但并不是放棄了責任政府制度。[8]68?69沒有了不信任投票制度的內閣制，是一種修正的內閣制，與英國典型的內閣制是不同的。

張君勱認為，英國的內閣制不能照搬。因為英國內閣制有三個特點，且三個特點背后有一種“基礎的事實”，中國都不具備。三特點為：（1）行政與立法關系密切，就是內閣閣員必同時是國會議員，所以政府的方針極容易在國會里通過。（2）內閣的純一性，其閣員必出同一政黨，其政見必須大致相同。（3）內閣的連帶責任，即內閣之共同進退?！盎A的事實”，就是英國國會中，除去短期的例會外，是兩黨對立的。在朝為多數黨，在野為少數黨，所以內閣比較穩固。[8]63?64他認為，英國實行內閣制有特殊歷史背景與政治生態，中國并不具備?！拔覀冎挥懈髡h長期合作，保持聯合性質的政府，才能走上和平建國的大道”。[11]

那么內閣具體怎么定位？張君勱的方針是建立一個“總統有權，內閣有責”的政治運作模式，即采擇責任內閣制之精神，行政院就是政府，與其它四院分開，作為國家最高行政機關；行政院長由總統提名，經立法院同意后獲任；行政院各部會首長及不管部的政務委員，由行政院院長提請總統任命；總統依法公布法律、發布命令，須經行政院長之副署，或行政院長與有關部會首長之副署；行政院對立法院負責：（1）行政院有向立法院提出施政報告的責任，立法委員有向行政院及其各部會質詢之權；（2）立法院對于行政院的重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更，行政院對于立法院的決議得經總統的核可，可以移請立法院復議，復議時如經出席立法委員三分之二維持原來的決議，對于該決議，行政院院長應予接受或辭職；（3）行政院對于立法院通過的法律案、預算案及修約案，如果認為該案窒礙難行時，得經總統的核可，于該案送達行政院十日內，移請立法院復議，復議時如經出席立法委員三分之二維持原案，對于該案，行政院院長應予執行或辭職。這種副署制度、責任制度符合若干責任內閣制度的特質，與《五權憲法》中行政院與立法院同為治權機關有質的區別。張君勱的修正方法如下：（1）不必采用英美式的內閣制，各部長同時為國會議員。（2）沒有要求行政院須負聯帶責任。第三、放棄不信任投票制度。（3）所謂移請政府變更政策的決議，或立法院通過的法律案，總統可以移請立法院復議，然須有出席立法委員2/3使得變更或維持原議。[8]70張君勱天真的認為這種設計，可使行政院保持穩定，閣潮不至發生。

（三）立法院

國會從民元開始就存在，但總統復議權的存在，使國會功能不彰，最終淪為當政者的橡皮圖章，遭到非議。國民政府北伐后，進入訓政時期，《五權憲法》被奉為政府制憲的圭臬，立法院為治權機關，權限大為縮水。到了“五五憲草”，以總統制為制度方向，總統被規定向國民大會負責。到了政治協商會議通過的十二項修改原則，才終于將立法院職權定為國會，形成行政院必須向立法院負責的規定。

張君勱提出，將來總統由人民直選，全體人民即是國民大會，張君勱所創議的國民大會，既是總統選舉機關，亦是訓練人民行使職權的機關，并不涉入實際的政治運作，目標是由有形國大到無形國大，其“角色與功能已有結構性的改變，在本質上已經不在是控制五權的政權機關，傾向成為選舉總統、副總統的準選舉人團而已”。[6]265當然，這也表現出張君勱的良苦用心及其對西方憲政制度的洞悉。質言之，西方政治學，恒以選民行使選舉權時，名之曰“選舉團”或“選民團體”（Electorate），此種團體，并非有形組織。無形國大之議，并非無的放矢，而是確有所據之論。[12]以上無形國大之議，實有其來自。張君勱早在1922年起草上海“國是會議憲法草案”時，即曾擬由地方議會聯合組織大總統選舉會，并先經地方法團推薦總統候選人，以達到選舉權散之于全國，以使“總統之選舉，有民意左右其間”，而防少數政客撥弄其間，這是張君勱參酌美國政治習慣而變通的結果。[13]張君勱這種主張，引起了國民黨內保守派的強烈反彈及蔣介石的不滿，國民大會終于有形化，但職權大減，除選舉、罷免總統及修憲外，不得有任何權力，以此改變了經由《訓政時期約法》所延續的“總統率行政院向國民大會負責”的規定。

相對于國民大會職權的縮小，立法院的職權得以大幅提升，成了實質上的國會，“立法院為國家最高立法機關，由選民直接選舉之，其職權約等于各民主國家之議會?！盵8]74因此，實質上，張君勱是推翻了《五五憲草》的根本制度設計，淡化了國民大會對憲政運作的影響力，并在政治協商會議形成的《五五憲草》十二項修改原則中明訂行政院應向立法院負責，確立了立法院的國會地位，如立法院對行政全體不信任時，行政院或辭職或提請總統解散立法院，但同一行政院院長不得再提請解散立法院。

三、修正式內閣制實施的困境

由1946年12月25日制憲國民大會三讀通過的《中華民國憲法》，是基于張君勱主擬的“政協憲草”的產物，表現出“總統制或內閣制折衷或混合制”的精神，被張君勱稱之為“修正式之內閣制”。這種混合制的設計，與《五五憲草》中總統制的設計大不相同。這樣總統有權，院長有責。況且多黨合作，故閣員不必為議員，而可宜于選擇。此種制度，張君勱稱之為“第三條路”，亦即在內閣制與總統制之間的第三種制度，張君勱認為，這種取法西方而加以創造的政府體制，是一種修正式之內閣制。

國民黨作為當時的執政黨，基于孫中山遺教及《五五憲草》，反對將總統虛化的做法。張君勱基于當時政治力與法理的現實，同意行政院院長的任命由總統提出，以及立法委員不得兼任行政官員，以擴大總統用人權，使總統具有了組閣權。最終在憲政實踐上，總統成為真正具有實權的最高統治者。其二，行政與立法的關系沒有厘清，張君勱基于行政向立法負責的運作模式，有可能重蹈民初政府無能、議會萬能的覆轍，則對倒閣權定有很高的程序性門檻，并賦予總統擁有決定是否倒閣的協調權。張君勱的本意是想造成一種“總統有權，內閣有責”的體制，這就讓人不解，既然是修正式的內閣制，再修正也是內閣制為主，然總統有組閣權和協調權，又不承擔行政責任，這種有權無責的現象，是不合情理的，在施行的過程中也會出現問題?！皩嶋H上，總統因焉權力增強不已，而責任竟未隨之提升；相對的，相當于內閣總理之行政院長，權力日益受限萎縮，而責任竟未隨之減少。于是乎憲法之規定與憲政之實施，就不明確地浮游變動于內閣制與總統制之間，制度之解讀判定亦系乎黨政實際領導者所居之職位；紊亂至于極點。”[14]按法理來講，立法院是選舉產生的民意機構，其正當性應該較行政院強固，然立法院喪失了不信任投票權，以及對于行政院經總統核可所提出的復議，立法院需要有出席委員三分之二的多數才能加以有效的反對，即使這樣，行政院院長對復議結果仍不須辭職，行政與立法孰輕孰重，昭然若揭，這樣的立法院不就成了橡皮圖章了嗎？總之，體制設計的紊亂使張君勱的中央行政體制的設計無法有效實施。

張君勱起草憲法時所處的時空環境，一方是攜抗戰余威而得到國際承認，且在國內居于統治地位的國民黨，另一方是在抗戰中日益壯大，與戰前實力不可同日而語的共產黨。而且張君勱基于歐美及民國以來的憲政實踐，使其斷定總統制內閣制都不符合中國的政治實際。他采擇歐美，檢視中國，提出來“修正式之內閣制”的改革之道。然體制再完美，也難免有空隙可鉆。后來，國民政府又制頒實施《動員戡亂時期臨時條款》，并一再增修憲法條文，使近似內閣制之憲政體制日漸變質：立法向行政傾斜，行政向總統或元首傾斜，直至出現袁世凱或蔣介石式的個人獨裁。在近代中國，政治文化轉型之路是漫長的，特有的歷史和國情使任何一項貌似完美的制度設計，充滿了難以確定的變數。

[1]夏新華,胡旭晟.近代中國憲政歷程:史料薈萃[M].北京：中國政法大學出版社，2004:1092.

[2]張君勱.張君勱著作集I—中國第三勢力[C].臺北：稻鄉出版社,2005:153.

[3]陳茹玄.中國憲法史[M].上海:世界書局,1947:255.

[4]張君勱.中國新憲法起草經過[J].再生周刊,1948(220):3-5.

[5]紀文勛.現代中國的思想沖突—民主主義與權威主義[M].程農、許劍波,譯.太原:山西人民出版社,1989:142.

[6]薛化元.張君勱與中華民國憲法體制的形成[C]//近代中國歷史人物論文集.臺北:中央研究院近代史研究所，1993:266.

[7]張君勱.中華民國憲法草案（國是會議國憲草議委員會）第39、44、46條[C]//憲政之道.北京:清華大學出版社，2006:119.

[8]張君勱.中華民國民主憲法十講一冊[M].上海：商務印書館,1948.

[9]薛化元.民主憲政與民族主義的辯證發展—張君勱思想研究[M].臺北:稻禾出版社,1993.

[10]國民大會秘書處編印.國民大會實錄[M].1946:279-280.

[11]張君勱.政治協商會議修改五五憲草的原則[J].再生,1946（105）：2-5.

[12]涂浩如.民社黨黨魁張君勱先生與我國憲法之制定[C]//張君勱先生百齡冥誕紀念文集.臺北：中國民主社會黨中央總部,1986:178.

[13]張君勱.國憲議[C]//憲政之道.北京：清華大學出版社，2006:61.

[14]李鴻禧.建立健全之政府體制[J].新世紀智庫論壇，2007（40）：75-76.

Analysis of the idea cabinet system of Zhang Jun-mai and the plight of operation

YU Tao

(Institute of Modern History of China,Huazhong Normal University,Wuhan 430079,China)

The presidential and cabinet system have been two political options the modern intellectual elite sought but wavered.Zhang Jun-mai proposed the solution of”Revised Cabinet System”by reconciling the relationship of the president,the Executive Yuan and the Legislative Yuan.But owing to the disorder of system itself,destined to the effective implementation of this program.

Zhang Jun-mai;president;cabinet;the Executive Yuan;the Legislative Yuan

K266.9

A

1008-2395(2011)05-0029-04

2011-06-23

余濤（1978—），男，講師，華中師范大學中國近代史研究所博士研究生,主要從事中國近代史研究。