“信訪不信法”問題的思考＊

鄧曄

(廣東司法警官職業學院，廣東廣州510520)

“信訪不信法”問題的思考＊

鄧曄

(廣東司法警官職業學院，廣東廣州510520)

分析信訪不信法問題的成因及產生該現象的癥結，結合已有的理論與實踐，提出了化解該問題的新觀點，即發揮人大職能、設立行政法院、嚴格執行兩審終制及建立多渠道糾紛解決機制。

信訪;涉法信訪;糾紛解決機制

“信訪不信法”問題是在社會轉型過程中各種社會矛盾交織、利益沖突加劇以及訴求機制或糾紛調處機制不完善下出現的一種必然現象。近年來，它一直成為社會各界關注的焦點并成為這個時代的詬病。“信訪不信法”比率的高低直接關系一個國家的法治建設狀況及其成敗，因而能否有效解決“信訪不信法”問題也成為黨和政府工作中的一件頭等大事，實務界和理論界人士紛紛獻策提出了見仁見智的方案和策略，在一定程度上起到緩解作用，然而大多數觀點要么是頭痛醫頭，要么是部門說法，要么激進，要么保守，要么中立，終究沒能從根本上有效地解決這一問題。筆者結合多年在黨政及司法機關實際工作經歷和理論研究，不揣淺陋，提出自已的觀點，以供同仁參考。

一、“信訪不信法”現象的成因

“信訪不信法”，是指在涉訴涉法案件中，當事人對司法機關的處理結果不服而向有權受理此類案件的信訪部門提起信訪，并期待接訪部門給予其滿意答復的一種解決案件紛爭的方法。之所以出現“信訪不信法”現象，既有歷史的原因，也有現實的原因，更有體制機制的原因。

(一)歷史傳統思維的慣性是影響“信訪不信法”的觀念因素

信訪，用歷史的觀點來看，其實質相當于登聞鼓、擋御駕，在我國有著相當深厚的歷史淵源。據考證，我國自禹帝時就在皇宮前設立“揮鞀”，其目的是“有訟獄者揮鞀”，功能是禹帝直接聽取百姓冤屈。堯帝則專置“謗木”于宮前，以求下民之諫。至西周時期已初步形成登聞鼓制度，經多朝代的更替，至兩宋時期，該制度上升為國家制度，并設立相應官府，如“登聞院”、“鼓司”、“登聞鼓院”等。到明清時期更是成熟，已有嚴明的程序。浸淫于這種中國傳統糾紛解決的老百姓，自然而然地會將其某種不滿或訴求寄希望于“信訪”，期待新時期的包青天出現，因而“法律止紛”不在其思維之中，從而導致大量的“信訪不信法”事件的出現。

(二)新中國建立以來相關制度的出臺強化了公民信訪的意識

1951年，為解決大量群眾來信來訪問題，加強黨與群眾的血肉聯系，國家政務院頒布《政務院關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，并正式成立了信訪機構。1982年，為平反“文革時期”出現的冤假錯案，國家又制定了《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》，并規定了“申訴和控告”制度，處理了大量的撥亂反正案件，贏得了民眾的極大支持。其中的“申訴和控告”制度后來還可適用解決民眾一般的糾紛和權益救濟。1995年國務院正式制定《信訪條例》，明確規定，控告侵害自已合法權益行為屬于信訪范疇;至2005年新的《信訪條例》不斷增加了糾紛解決機制和程序，從而使保護信訪人合法權益，及時化解矛盾和糾紛成為信訪制度的核心。上述信訪功能的演變使信訪機構成為公民眼中名符其實的糾紛解決中心(實質意義上也只不過是糾紛的中轉站)。歷史的慣性和現有制度的強化夸大了信訪的作用，將公民糾紛真正解決的視線從司法機關轉移到信訪部門，從而不可避免地產生“信訪不信法”現象。

(三)“法治不如人治”的現實是“信訪不信法”產生的重要土壤

本質上來講，信訪依靠的是“人”，信法依賴的是“法”，因此，“信訪不信法”實質上可歸結為“人治”與“法治”的問題。盡管國家在十多年前提出建設法治國家理念，但不可否認的是，人治依然是主流，法治還處于不斷完善之中。現實生活中，某些信訪案件，出于政治需要或維穩需要，一些地方領導可能會繞開法律途徑，用“花錢買平安”的方式來息訴息訪，雖然暫時平息了事件，但卻鼓舞了其他信訪者的士氣;此外，信訪人信奉的一些教條，如“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”、“憲法不如縣法”、“官大一級壓死人”等，使得信訪人唯官唯上，大鬧特鬧，謀求紛紛解決捷徑。

(四)司法本身的沉疴是“信訪不信法”產生的重要原因

一方面，司法不公、執法不嚴現象依然存在。實踐表明，涉法涉訴案件中，存在相當部分的關系案、人情案、金錢案，有的來自上級或同級領導的批示或指示，有的來自各種關系的干擾，有的來自辦案人員利益執法。因此這類案件中的信訪人，基于對司法的不信任而走上信訪之路;另一方面，司法權威不夠。從涉法涉訴案件來看，許多信訪人案件經歷一審、二審、再審等程序，或者經多次再審，最終無法得到信訪人的肯定，這其中有辦案質量問題，但最根本的是信訪人無視司法權威造成。

(五)信訪制度設立的缺陷是造成“信訪不信法”的直接原因

與司法程序相比，信訪制度的缺陷是非常明顯的:第一、信訪的門檻。當事人幾乎可以隨心所欲地就其涉法涉訴案件進行信訪，上至中央各部門及領導人，下至其屬地各部門及領導。某信訪人竟然一年內向國家各級機關共發出信件6000多封，無拘無束，隨心所欲。第二、信訪處理程序的隨意性。現實中有相當數量的接訪部門對信訪案件的答復相當隨意，各部門之間心照不宣地踢皮球，使得原本上訪的案件經過層層批轉最后又發回原地，甚至發回原部門，其結果可想而知。第三、接訪人員的非專業性。信訪人上訪的案件是涉法涉訴的案件，而接訪的人員卻無專業法律知識，對于如何處理此類案件無所適從，只能是以“收收信件、聽聽意見、報報領導、等等結果”的方式處理。第四、解決問題的高度或然性。大多情況下，信訪問題難以解決，只有在領導接訪并重視及直接干預下，才可能得到較滿意的結果，而這種結果又非司法途徑可以達到，具有相當大的或然性。基于以上制度性缺陷，使得“信訪不信法”大量出現。

二、“信訪不信法”問題癥結

大多數學者在論述該類問題時采取三步法，即問題的現狀、產生的原因及解決的方法。誠然，這種提出問題、分析問題和解決問題的方式可謂放之四海皆準，但是在筆者看來，知道問題的原因還不夠，還須明確問題的癥結所在，才能提出切實可行的辦法。正如一個人感冒是因為著涼，但醫生不能開出防止不著涼藥方，而要對感冒狀況進行診斷，只有在此基礎上，才能開出冶療感冒的藥方。因而，本部分重點探討“信訪不信法”問題的癥結，以期提出解決問題的方法。在查閱相關資料、文獻并分析后，結合我國信訪實際，本文指出“信訪不信法”問題存在四大癥結。

(一)癥結之一:信訪功能嬗變與司法功能缺失

從信訪制度最初設立的職能來看，信訪制度設立目的經歷了“了解民情→解決一般糾紛→一般的權益救濟→無所不能的救濟”的演變，其功能也經歷了“政治功能→法律功能→政治與法律功能合一”的嬗變，在這些變化過程中，信訪的功能與目的都符合國家的政治性與法律的附屬性。正如有的學者指出，信訪制度是人民民主模式下增強政治合法性的重要機制，……要補強政治合法性，在代議民主渠道需要加強、協商民主途徑需要開辟的情況下，必須重視信訪這樣有著重要歷史和現實作用的意志表達與回應機制。相比而言，司法機關的功能在政治體制之下，從應然的司法獨立走向實然的司法仆人，從追求法律公平走向政治效果、法律效果與社會效果三統一。因而司法機關既要做到國家利益至上，又要體現法律至上和人民利益至上，其結果是司法功能在承擔了運用法律的角色之外，還要承擔維護社會穩定、保障和促進經濟發展的職責，這使得司法機關在幾種復雜的角色中難以有效發揮其應盡的功能，并且信訪功能以準司法的形式替代性承擔了司法機關的角色。如新《信訪條例》第31條第2款規定的信訪聽證制度，就在某種意義上行使司法性的權力。

(二)癥結之二:行政權的擴張與司法權的萎縮

從我國公務員制度的設立及司法權的運行實踐來看，不可否認的是，行政權優位于司法權。具體到信訪層面，行政權擴張也是顯而易見的。如目前流行的大接訪及聯席會議制度，即便是涉法涉訴案件，行政機關負責人主導案件的處理。從制度層面來看，新《信訪條例》第15條規定將原本屬于最高司法機關規定的權力也作出規定，明顯侵犯有僭越司法權之嫌。此外，司法機關內部也存在行政權主導問題，從而使得司法權在國家權力譜系中進一步萎縮。從權力角度來看，涉法涉訴案件信訪本身也體現了行政權與司法權之爭，是司法權萎縮的表現。

(三)癥結之三:信訪改革異化與司法權威的削弱

由于信訪案件的增多和越級、進京信訪事件的不斷攀升，各級黨委和政府非常重視對現有信訪制度的改革，如大接訪制度、信訪聽證制度、信訪案件終結制度、聯席會議制度、領導包案制度等，這些制度的出臺在一定程度上緩和了社會矛盾，降低了信訪數量，但卻在改革的軌道上背離了信訪制度的初衷，進一步異化了信訪的功能，削弱了司法機關的權威。如《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見意見》提出建立涉法涉訴信訪終結制度，就是對該類信訪案件的終結，要由省級以上政法機關審核后，按有關規定作出終結決定，各級政法機關不再受理、交辦、通報，以維護司法裁判的權威性和終局性。顯然該條制度的建立，實質性地將司法終局裁判權交給省級以上的政法機關，剝奪了地級司法機關依法行使的兩審終審權，一定程度上助長了信訪人重復訪，進一步削弱了司法機關的權威。

(四)癥結之四:信訪機構的受傷與司法機關的無奈

由于對信訪定位不準，各級信訪機構(尤其是基層)均承載了不可承受之重，而權輕責重的現狀使其可以“什么都管，什么都管不了;什么都不能不管，什么也都可以不管”。信訪機構真正成為各類矛盾糾紛的“集散地”和“中轉站”，信訪機構在領導眼中處于一種“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的隨意狀態，這使得信訪機構“很受傷”:受理案件多、處理權力小。司法機關在案件經過起訴、審理、判決等程序之后，由于當事人的信訪，使得原本早該結案的案件一拖再拖，無法結案。即便結案，只要當事人繼續信訪，司法機關還需協助維穩，與其奉陪到底。這使得司法機關“很無奈”:結案不結案，信訪說了算。

三、化解“信訪不信法”問題的新構想

為解決信訪這一重大課題，許多學者提出自已的觀點，于建嶸教授提出取消信訪制度;林莉紅教授提出借鑒申訴專員制度;湛中樂教授提出信訪作為糾紛解決機制的功能定位;陳丹、丁英等人提出借鑒日本的行政苦情制度等等，無疑這些觀點頗具啟發，對于改革信訪制度中的部分問題有重要的參考意義。但是，要化解“信訪不信法”這一問題，必須跳出改革現有信訪制度的怪圈，結合我國的政治體制、司法體制及其相關機制，參考國內外一些有益的做法，才能找到相對系統化和可操作性的方案。在此，筆者提出以下幾點創新性的構想，以期走出“信訪不信法”的困境。

(一)信訪功能回歸本位，發揮各級人大作用

筆者不贊同有關學者取消信訪機構的說法，因為國人的傳統思維不可能隨機構的取消而終結。本文贊成在功能上要將信訪作為解決糾紛的手段廢除，回歸其作為政治上公民表達權、參與權、批評建議權的功能本位上。恰如某學者指出的，“中國設立信訪制度的初衷是建立一條民意‘上達’的渠道，而不是民意表達的渠道。”如果信訪功能回歸，那么，由什么機關來承擔信訪職能?筆者以為，從我國政治制度來看，各級人大是承擔信訪這一職能的最佳機構，因為從憲法規定來看，信訪的原始職能與人大職能相匹配，這既解決了人大代議權、監督權，又符合人民群眾行使法定權利的制度設計和良好愿望。

(二)整合政府法制部門、信訪部門及各級法院的行政庭，設立行政法院

當信訪職能由各級人大承擔后，那么原政府的信訪部門何去何從?從機構設立來說，筆者認為可參考法國做法，在各級政府設立行政法庭，人員分別來自政府法制部門、各級人民法院的行政庭和各級政府的信訪部門。之所以這樣做，一是因為法國與我國同屬大陸法系，法律移植相對容易;二是因為行政復議、行政訴訟及行政不當(包括失職、不作為)等分屬政府法制部門、法院及信訪部門的割據現象不利促進依法行政、服務行政和各類行政糾紛的解決;三是此類人員可在行政法院內設機構分別承擔其應有的職能，處理起來也得心應手。設立行政法院后，所有行政類案件不再由現有的司法機關受理，而應分類受理。這類改革的難點和關鍵在于三個部門的負責人職權及分工問題，筆者以為，可以參考近年來國家幾次的機構改革經驗，應該不會很難。

(三)嚴格執行終審制度，維護司法權威

在信訪分流、行政類案件歸口受理之后，要堅決執行案件終審制，明確案件審理次數，加強對審判不公監督，實行更為嚴格的案件責任追究制，強化案件的執行力度，加大對違法辦案的查處，在社會上營造“信法”比“信訪”更可靠的氛圍，決不姑息司法不公，對蔑視司法權威、玩弄司法資源實行“零容忍”，切實維護司法權威。

(四)建立多樣化的糾紛解決機制，有效疏導各類社會矛盾

“信訪不信法”現象的產生，一方面是緣于建國之初糾紛供給機制不足，另一方面緣于將信訪等同于訴訟來作為一種糾紛解決方法的導向，當信訪功能回歸本位后，它不再是糾紛解決的方式。為防止新的“不信法”現象，必須提供多樣化的糾紛解決機制及其機構，多渠道、多方式疏散各類社會矛盾。如借用國外流行的ADR模式化解糾紛、設立司法救助基金資助符合條件的涉訴涉法當事人、發揮民間維權組織作用、建立與日本類似的苦情制度、允許公民合法的泄憤途徑等等，既將矛盾防范于未然，又能有效化解當事人的不滿情緒，真正實現法治。

［1］湛中樂，蘇宇．論我國信訪制度的功能定位［J］．中共中央黨校學報，2009，(2)．

［2］于建嶸．中國信訪制度批判［J］．中國改革，2005，(2)．

［3］林莉紅．論信訪的制度定位——從糾紛解決機制系統化角度的思考［J］．學習與探索，2006，(1)．

［4］陳丹，唐茂華．試論我國信訪制度的困境與“脫困”——日本苦情制度對我國信訪制度的啟示［J］．國家行政學院學報，2006，(1)．

［5］丁英．信訪的理論思考與制度完善［J］．福建法學，2007，(3)．

2011－07－25

鄧曄(1974－)，男，湖南衡陽人，教師，博士。